大選將政府廣告推向高峰影視新聞須受「兒少法」規範

（台北訊）財團法人新聞公害防治基金會（新防會）昨天完成十二月媒體觀察報告，指出總統大選期間，十二月單月份的政府廣告在主要報紙刊登便達295則，破近半年單月份紀錄（參見附表一），而去年下半年合計高達1,349則，其廣告內容亦未盡符合立法規範的宗旨和需求，迭遭社會輿論和立委質疑，有待通盤檢討改進，避免浪費公帑。

新防會同時發現，目前影視新聞報導已有走偏鋒現象，近竟出現金馬獎影帝阮經天為影片宣傳不惜被拍裸體如廁照片，炒作新聞，卻忽視媒體和公眾人物的社會責任，產生負面教育作用和效應，亦有違甫通過的「兒童及少年福利與權益保障法」（簡稱「兒少法」）規範，值得正視。

十二月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告做置入計算），依序為：中國時報6則（含置入2則、中國1則、更正1則）、蘋果日報3則（含更正1則）、聯合晚報2則（含中國2則）、聯合報和自由時報則無。合計11則，刊「更正」者2則。而十二月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片部分，依序為：中國時報9則（含自殺7則）、蘋果日報9則（含自殺7則）、自由時報3則（含自殺3則）、聯合報2則（含自殺2則）；合計23則（含自殺19則）。（參見附表二）

新防會觀察報告，是以自由時報、蘋果日報、聯合報、中國時報及聯合晚報等五家主要報紙，比較其新聞處理，大致以有無檢具消息來源、是否落實新聞查證、實質平衡報導與否、新聞編寫是否公正客觀真實，及有無善盡媒介責任，包括新聞倫理道德規範在內為觀察標尺。（至於未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告等列入「烏龍紀實」部分，將視其刊登行為回歸新聞正確編寫規範，並合乎「預算法增訂第六十二條之一條文」規定及符合兩岸相關法規後，將不再列入計算。）

資料顯示，各部會光十二月就花了5,251萬元在報紙刊登廣告，加上十月統計的4,530萬元，短短三個月內就破億元。而據新防會的登錄，主要報紙幾乎天天都出現全版或半版的政府廣告（各類的座談會、專輯或專題、「複合型」置入性行銷，尚未計算在內），其中，七月便達120則（六月為110則），八、九月分別增達145則、208則，到了十月、十一月則為251則、220則，十二月更高達295則（參見附表一）。立法院通過的「預算法增訂第六十二條之一」（不得以置入性行銷方式執行政策宣傳預算），因此成了政府廣告的護身符和工具，並導致政府成為報紙的「大客戶」，大大削弱了「第四權」的監督權力。

由於政府廣告刊登率過於頻繁，且有許多內容不值得刊登者，其實以記者會或發新聞稿方式便可，反予人利用公帑做媒體公關印象。另外，不少政府廣告突顯機關首長形象，或被立委指涉與選舉有關，無異浪費公帑，並有違行政中立原則；政府主計、審計單位理應嚴格把關，以維護政府和媒體的公信力。

再者，「複合型」的置入性行銷猶方興未艾（為政、商、媒不同類型的組合），例如由媒體主辦，政府相關單位或廠商配合的業務性質活動，反之亦然，已使媒體淪為業務掛帥，幾失新聞編輯自主性。其結果，從『歌功頌德』轉變為『政策辯護』，記者也成了『業配』（編務支援業務）人員，新聞品質自是每下愈況，令人憂心。換言之，媒體若未能充分監督和反映民意，卻千方百計爭取政府廣告經費，自易失去公信力；而政府若迷信廣告文宣，未能做好政績，強打個人形象，溝通民意的效果，便會適得其反。

部分廣告內容不值得刊登者，或為媒體公關性質的現象，甚或突顯機關首長形象，或被立委指涉與選舉有關者等等，多未能遵守立法院三項決議。按照決議：一、、避免政府廣告強調個別首長；二、政府政策性文宣應標示為「廣告」；三、政府對政策宣導不得購置業配新聞及政治性的置入性行銷。實際上，施行以來，效果不彰，有些機關首長仍不惜在廣告中曝光，帶來社會負面觀感，顯然機關首長須以身作則，遵法、守法，而媒體亦須自律、自制始克有濟。

統計顯示，包括馬英九總統、吳揆在內的中央及地方政府首長廣告，僅八、九月便出現22次之多。十月至十二月也不例外，光「2011台北世界設計大展」、爭取「2017世界大學運動會主辦權」，爭取「2016世界設計之都」等，從總統到部會首長及台北市政府郝龍斌等，便出現達三十多次以上。甚且還有「農委會、財團法人中央畜產會、台灣羽毛輸出業同業公會」等單位，聯合刊促銷「台灣精品羽絨被頂級品質禦寒首選」廣告，令人啼笑皆非。

謹舉12月政府廣告其中犖犖大者（參見十二月「烏龍新聞紀實」），不難見其浮濫現象。例如，「2011年超越障礙讓愛傳遞」、「2017世界大學運動會在台北」、「2011提升台灣食品產業行銷競爭力計畫品牌形象及產品包裝設計輔導案發表會」、「台灣農漁會百大精品展」、「台灣精品館盛大開幕」、「台灣美食文化網」「讓國際從美食認識台灣」、「回收管道多資源變黃金」、「12／31轉動台灣向前行全台交通資訊」、「2012元旦健走」、「2012燈會在彰化」、「台灣客家湯圓節」、「2012花現台北爭艷再現」、「2011新北市耶誕購物嘉年華」、「2012綻放精彩桃園跨年」、

「首屆台灣百大米餐廳出爐」、「2011南投花卉嘉年華」「北市米飯嘉年華飄香、

只要參觀路平專案展示區免費獲得米飯兌換券一張」、「讓愛閃亮新北市耶誕點燈夜」、「提倡節能減碳中油辦徵文及漫畫賽」「彰化美食文化節」、「嘉義市雞肉飯節」、「彰化花YOUNG時代」、「國慶燈火在彰化」「100全運在彰化」或「南投 2011世界茶葉博覽會」等等，不一而足。

審計部曾在十一月下旬揪出第一波違反預算法規定的政府政策置入行銷案，共計三十四件，未來審查時將不同意核銷經費，相關經費進入決算時，也會予以剔除，經查違規政府單位包括新聞局、衛生署、國貿局與勞委會、客委會、農委會，及部分地方政府等。審計部認為，任何以「廣編、企劃專題、廣編特輯」型態出現的政策行銷，都被認定是置入行銷、違反預算法規定，相關經費在辦理決算時都會被剔除，不得同意核銷。行政院主計處亦要求政策行銷，都要依法註明「廣告」。

立法院雖通過了「兒童及少年福利與權益保障法」（簡稱「兒少法」）後，但相相關配套措施及媒體自律，仍未見建立，易形同具文，難以改善媒體亂象。同時，近兩年有關新聞違反倫理道德規範圖像（2009年521則、2010年430則、2011年424則），改進亦不多。新防會就此呼籲，不僅從速建立新聞自律機制，亦應加強研擬相關新聞編寫規範，以免觸法或遊走法律邊緣，造成媒體、司法、社會三輸。

另外，近兩個月的社會和影視新聞報導，羶色腥依然如故，炒作手法則又不時翻新。金馬獎影帝阮經天「如廁春光照 1.2萬網友爭睹《愛》全裸自嘲脫星」的報導，不惜用影帝裸體如廁製造影片宣傳效果，導演鈕承澤還闖入強拍裸照，以炒作新聞，無異自我踐踏。藝人陳冠希被媒體記者追問，「（嫩模）謝芷蕙貞操是否為處女翻臉爆粗口比YA」，其採訪手法更是粗糙，係以提問激怒對方，據以赤裸裸報導，報紙猶一再重覆刊登陳與未成年少女「慾照」（嫩模）配合，實亦已身觸犯相關法令規定（例如「兒少法」等）。更有根本不值一提的新聞，例如「怪咖爸」（拍幼子女裸照），卻找一些人批評，邊刊邊罵，作主觀建構式編寫，也是一種媒體墮落！又如編輯的標題遣辭用字，亦復如是：「專挑獨居女的淫賊『像楊烈』睡衣留情」，結果引起楊烈的抗議，認為這則負面報導，無端牽扯非常不合理，而他正在進行立委選舉活動，如此報導有礙形象（按：依「選罷法」係觸犯「意圖使人不當選」法條）。諸如類此的編採現象不能改善，自易使新聞品質江河日下。

新防會指出，今天犯罪案件的層出不窮，儘管與媒體沒有直接關連性，但有間接性的負面效應，此於社會犯罪心理學上，已有論述，無庸贅言。媒體有社會責任，兒少法的規範媒體可讓他律團體，進到媒體自律組織，產生共識，使媒體在制約之下得以保護兒少權益，亦有助社會對媒體的肯定及尊重。

目前「兒少法」重點在淨化羶色腥，鼓勵媒體自律與建立審議機制，毋須過於聳動、渲染，過度描述（繪）強制性交、猥褻、自殺、施用毒品以及血腥、色情細節等，況且媒體無法不報導犯罪新聞，但是一樣可以引用司法或行政機關公開文書作適當處理。而為保護兒少隱私，固訂定俗稱「梧桐妹條款」，媒體可以報導其姓名或足以辨識身分的資訊，然若與公共利益相關，經行政機關、兒少團體與報業公會審議後認為有必要公開，就不在此限，例如過去警方追緝少年殺手廖國豪。

在《兒少法》的規範中，有「不得過度描述（繪）自殺」的罰則，媒體應以同理心遵守國際規範處理（參見新防會「烏龍新聞紀實」備註欄），慎重處理自殺新聞報導，避免產生社會負面效應，主動檢討改進。日本對於自殺新聞報導的規範與自律方式，係由媒體自組自律委員會，在報導自殺新聞時有一定的共識，只做中性的陳述和用字、不在標題寫出自殺方式、把自殺事件特殊化，避免一般化，並強調自殺行為的嚴重性。換言之，媒體提供民眾資訊，易影響社會大眾的態度、信念與行為，因此媒體在自殺防治也扮演一個很重要的角色，理應出於善意、同理心報導自殺新聞。

新防會統計，2009年全年統計自殺新聞高達140則（屬明顯違反世界衛生組織規範者，至於不計其數的自殺案例，並未計算在內），2010年更高達271則；而2011年全年已多達289則（元月25則，二月18則，三月20則，四月24則，五月35則，六月34則，七月19則，八月20則、九月20則、十月15則、十一月40則，十二月19則）。值得各界持續關注，以負起社會責任。

十二月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：中國時報9則（含自殺7則）、蘋果日報9則（含自殺7則）、自由時報3則（含自殺3則）、聯合報2則（含自殺2則）；合計23則（含自殺19則）。

基於近年台灣發生一再震驚社會的自殺事件，讓人怵目驚心，專家學者亦一再強調媒體有“暗示、模倣、傳染”作用，必須審慎，而自殺事件的報導“越淡化越好”，因為越是報導得詳細、全面，造成傳染、效倣的可能性亦更大，這種“情緒傳染”，媒體難辭其咎。這種情況，絕非處理自殺新聞時，在旁邊打上自殺專線電話，或請珍惜生命等標語，只是逃避責任的掩耳盜鈴，所能掩飾。十二月一則慘絕人寰的悲劇，一個窮爸爸殺了9歲病女（患小胖威利症），再跳橋自殺亡事件，各主要報紙皆未能遵照國際自殺新聞規範處理，實為憾事。

另據新防會登錄，2011年全年部分報紙的「中國廣告」，合計為81則（一月1則、二月3則、三月5則、四月6則、五月9則、六月7則、7月7則、八月17則、九月9則、十月7則、十一月7則，十二月3則），加上去年六月底「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）簽訂後的中國廣告119則，累計已高達200則。

新防會曾在八月建議，與其任令中國廣告氾濫，不斷呈現負面效應，不如務實地研訂比照「政府廣告」模式納入規範，或克有濟。最受人議論的是，現狀容易影響台灣媒體的獨立自主性，更無從得知新聞背後的政商利益，使「知的權利」明顯受到蒙蔽和戕害，完全有違新聞真實及自由透明化的基本法則。類此非僅使現行兩岸相關法規形同具文，挫傷公權力，亦易使媒體恣意妄為，失去公信力，甚且造成國家安全的危機，使政府、媒體、人民三輸，實宜允執闕中，研訂符合兩岸實況及安全可行的法規解決。

行政院大陸委員會終在在12月底採納各方建議要旨，發布「大陸地區物品勞務服務在台灣地區從事廣告活動管理辦法修正」辦法，雖未盡理想，但已有了比過去更為明確的做法，其成效如何，仍須作持續的觀察。其主要內容包括：一.依兩岸條例許可輸入、往來的大陸地區物品、勞務、服務等事項，已得在台刊登廣告。A.原則上無申請程序一事後管理；其他法令有事先申請許可程序者，應先申請許可。B.依兩岸條例第34條規定，許可輸入之大陸地區物品（8千多項）、許可往來之服務（如兩岸海空運服務、經許可來台投資，其在台營業之陸資企業）等事項，均得在台刊登廣告。C.相關可從事之大陸廣告事項，依兩岸條例第34條授權訂定之「大陸地區物品勞務服務在台灣地區從事廣告活動管理辦法」（簡稱大陸廣告管理辦法）第5條，並有例示得刊登之大陸廣告項目。二.將已存在業經許可在台從事核准業務的廣告活動，予以明確例示，並未鬆綁任何新項目。A.海旅會所為大陸旅遊推介廣告。B.經許可來台投資之陸資企業廣告：配合開放陸資來台投資政策，經經濟部許可來台投資之陸資企業，就其許可之營業項目及經目的事業主管機關（如金管會）依相關法規許可得經營之業務項目，得在台刊登廣告。C.兩岸海空運廣告、小三通客貨運廣告：配合兩岸簽署海空運協議，兩岸海空運廣告，已得在台刊登；小三通客貨運廣告亦得刊登。

陸委會並回應監察院關切之大陸廣告，置入性行銷問題，明確規範大陸地區物品勞務服務不得在台廣告之事項及內容，均不得以「置入性行銷」方式為之。（監察院糾正案文：以新聞方式「置入性行銷」大陸省市現況，已使新聞淪為金錢買賣商品。其一，我國平面媒體以「專輯」新聞方式刊播大陸各地風情、文化、旅遊、經貿等內容，實則涉及置入性行銷。其二，大陸方面購買台灣新聞版面，行銷省市，並配合首長來台行銷，塑造親民愛民形象，涉入置入性行銷。）

據英國編輯人協會(Society of Editors)十一月間的一項新聞從業人員的調查，發現英國的新聞從業員人數自2007年至今已經下降了29%。有關統計同時指出，在過去五年來，傳統印刷傳媒的總出品量減少了17%，不過，數位出品量則大增163%，這一此消彼長情況也反映了網上傳媒的急速發展趨勢。該協會的會員來自英國各大媒體，以報業為主外，也包括電視、電台及雜誌。而在英國的17份全國性報紙中，總編輯幾乎全是男人天下，其中只有二家由女性出任。英國傳媒近期一直因為竊聽醜聞而致公信力大受打擊，另據You Gov民意調查公司的一項調查顯示，英國記者的公信力在過去一年不斷下挫，在接受訪問的2012名英國人中，有41%表示信任廣播界記者(上一年為54%)，只有4%人表示信任小報記者(上一年為7%)。就跌幅而言，小報記者的公信力下跌尤為嚴重。相反地，上一年因為濫報津貼醜聞而致聲譽大挫的英國政界人物的公信力反而回升，由上一年的17%回升至24%。足見媒體的公信力十分重要，必先自重而後人重之，返璞歸真，才是正道！

美國「郝金斯委員會」1947年主張的「社會責任論」，迄今仍然是民主社會的報業主流思想，得以遵循「公共利益」的最高原則，和新聞專業行事，始能適切維護公眾權益，不致公器私用，使新聞自由得以保障。同時「第四權」亦不能無限上綱，均受相關法令和自律、他律等的制約，不能恣意妄為。本於自律精神，堅守新聞專業自主權，才能贏得社會信任和尊敬。即便是今天網路、數位匯流發達的時代，報業的生存發展關鍵，仍須尋回正統最高價值的「可信度」，豐富讓人信任的新聞素質內容，才能贏得尊敬！美國的「紐約時報」便因堅守新聞專業價值，成為國際新聞媒體的標竿，值得台灣新聞媒體效法。

● 附表一：

2011年十二月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
聯合報	69	0	0	0
聯合晚報	62	0	0	2
中國時報	62	2	0	1
蘋果日報	54	0	0	0
自由時報	48	0	0	0
合計	295	2	0	3

2011年十一月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
聯合報	57	0	0	7
聯合晚報	48	0	0	0
蘋果日報	43	2	0	0
中國時報	42	3	2	0
自由時報	30	0	0	0
合計	220	3	2	7

2011年十月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
蘋果日報	67	1	0	0
聯合報	52	0	1	3
中國時報	48	2	1	3
聯合晚報	48	1	1	0
自由時報	36	0	0	1
合計	251	3	3	7

2011年九月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
中國時報	74	3	2	4
蘋果日報	47	0	0	0
聯合報	35	0	1	3
自由時報	30	0	0	1
聯合晚報	22	0	0	1
合計	208	3	3	9

2011年八月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	中國招商新聞	備註參見附註說明
聯合報	38	0	0	8	0
中國時報	35	1	0	4	2
蘋果日報	26	1	0	0	0
聯合晚報	24	0	0	5	0
自由時報	22	0	0	0	0
合計	145	2	0	17	2

2011年七月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	中國招商新聞	備註參見附註說明
中國時報	34	2	0	2	0
蘋果日報	17	0	0	0	0
自由時報	19	0	0	0	0
聯合晚報	22	0	0	4	0
聯合報	28	0	0	1	0
合計	120	2	0	7	0

2011年六月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	中國招商新聞	備註參見附註說明
聯合報	38	0	0	4	0
中國時報	27	10	5	3	2
聯合晚報	16	0	0	0	0
蘋果日報	15	0	0	0	0
自由時報	14	0	0	0	0
合計	110	10	5	7	2

附註：一.未註明政府機構者，係指未符「預算法第六十二條之一條文」規定者；置入性行銷，則是將政府廣告性質改以新聞編寫方式表現，亦未符「預算法第六十二條之一條文」規定者。（例如6月6日「桃園河川中心動土」，聯合報在A11版註明「桃園縣政府廣編」。中國時報則在A5版採「新聞」編寫方式處理，就有「置入性行銷」之嫌。）兩者均以「置入性行銷」計算，視同「烏龍新聞」。

二.未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告等均列入「置入」計算

三.類此「置入性行銷」和「中國廣告」刊登行為，若依新聞正確編寫規範、「預算法第六十二條之一條文」規定及符合兩岸相關法規後，將不再列入計算。

●「預算法增訂第六十二條之一條文」中華民國100年1月26日華總一義字第10000016621 號基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。

● 附表二：

2011年十二月烏龍新聞統計表（附表2）

則數報名	烏龍新聞則數	備註 (有更正者)
中國時報	6（置入2 中國1）	1
蘋果日報	3	1
聯合晚報	2（中國2）	0
聯合報	0	0
自由時報	0	0
合計	11（置入2中國3）	2

2011年十一月烏龍新聞統計表（附表2）

則數報名	烏龍新聞則數	備註 (有更正者)
中國時報	13（置入5 中國3）	1
聯合報	8 （中國7）	0
蘋果日報	5	5
自由時報	1	1
聯合晚報	0	0
合計	27（置入5中國10）	7