ICF衛福部做半套遭糾正

【數位網路報記者陳漢墀 台北3/23報導】

監察委員王幼玲、楊芳婉調查 :我國於96年修正身權法後所採行的身心障礙鑑定，仍未脫離以「損傷」為焦點的醫療診斷模式，對於身心障礙者的福利服務需求，也未落實評估及提供服務，監察院糾正衛福部儘速檢討改進

我國於96年大幅修正「身心障礙者權益保障法」(下稱身權法)，並於101年7月11日實施身心障礙者鑑定及福利服務需求評估等兩項重大新的制度。但執行迄今，衛生福利部(下稱衛福部)對身心障礙者的認定，仍沿襲過去只採用「身體功能及結構」的鑑定結果，未如修法預期也納入「活動參與及環境因素」的評量結果，同時對於身心障礙者福利服務的需求評估，流於形式，造成身心障礙者的處境及需求全然失真、被低估。監察院內政及族群委員會通過監察委員王幼玲、楊芳婉提出的調查報告，並糾正衛福部。

監察委員王幼玲、楊芳婉表示，為了能更清楚瞭解身心障礙者鑑定與需求評估制度的執行現況，除向衛福部調卷、諮詢專家學者外，也分別至北、中、南、東等地的5個縣市進行履勘，並逐一聽取22個地方政府簡報及詢問相關主管人員。

2位監察委員調查發現，96年身權法修正前，我國對於身心障礙者的定義是採用16項損傷類型與疾病名稱為唯一鑑定基準，不僅互斥，也無法含括各種障礙類別與狀況。為接軌國際，修法後對於障礙者的認定，雖採納聯合國世界衛生組織「國際健康功能與身心障礙分類」(ICF)的8大類身心功能障礙類別(BS碼)，並納入活動參與及環境因素(DE碼)的考量；但制度實施後，衛福部卻只採用醫師所做的「身體功能及結構」鑑定結果，補助與服務的提供又與身心障礙鑑定結果綁在一起，造成有實質需求的身心障礙者無法跨過鑑定門檻或限於障礙等級，因而無法取得所需的福利服務資源，例如單耳或單眼功能障礙者，即是受限於BS碼的門檻而無法取得身心障礙者資格與相關服務。顯然修法後，我國仍未脫離以「損傷」為焦點的醫療診斷模式，個別經驗、需求、活動參與、社會環境……等因素造成障礙者的障礙狀況，在現階段鑑定制度的執行，形同口號，完全不符合人權，與身權法當初修正目的有極大落差。2位監察委員指出，衛福部應當依法將「活動參與及環境因素」納入對障礙等級的判定，並逐步檢討配套調整依照障礙者及其家庭的實際需求提供補助及服務，以落實聯合國身心障礙者權利公約所要求的人權模式。

監察委員王幼玲、楊芳婉也發現，96年修正後的身權法第7條，要求各地方政府應從身心障礙者的障礙類別、程度、家庭經濟情況、照顧服務需求、家庭生活需求、社會參與需求等各項需求因素，進行完整的評估，並根據評估結果提供福利服務。但101年7月11日制度上路後，在衛福部採行需求評估分流作業又未落實督導之下，地方政府大多只憑著公所端的福利服務需求勾選結果，再輔以1次短暫性的電訪確認，造成每年只有2成左右的身心障礙者進到實質的需求評估，而其中表達有「個人照顧及支持服務」(註1)或「家庭照顧者服務」(註2)需求而接受家訪評估者，更是不到1成(參見附圖1)；且需求確認及評估結果也多集中在經濟補助及較為民眾所熟知的服務項目，如輔具服務、復康巴士(參見附圖2)；許多為了促進身心障礙者於社區自立生活發展的服務項目，需求人數占當年核證人數的比率，竟不到1％(參見附圖3)，凸顯衛福部採取的分流作業，只是行政上便宜行事的作法，未能貫徹身權法修正原意，急需檢討改善。

另調查報告提出調查意見，一併要求衛福部檢討改進，摘要如下：

一、    現行鑑定基準無法回應視皮質損傷患者的障礙狀況、衛福部及地方政府對醫院辦理鑑定的品質欠缺督導機制：

視皮質損傷(Cortical Visual Impairment)的症狀、評估與協助，近年來逐漸受到關注與重視，此損傷並非眼球部位病變，而是後視神經傳導逕路或大腦視皮質區受傷所造成的視覺中心損傷，須由多科別醫師共同評估，且有腦部影像檢查，同時搭配先進醫療技術與儀器，才能確認，但現行身心障礙鑑定基準、檢查項目及鑑定工具，無法回應這類患者的障礙狀況。

此外，鑑定新制實施後，107年全國申請鑑定已達到23.6萬人，平均每月有近2萬人的鑑定量，而部分縣市鑑定及異議複檢的通過比率每年卻呈現高低起伏的現象(如南投縣、彰化縣、雲林縣、嘉義市、宜蘭縣、臺東縣、連江縣等)，且實務上存在不同醫院間的鑑定結果有差異、訓練課程參差不齊、鑑定人員專業訓練不足……等問題。但衛福部及地方政府對於醫院辦理鑑定作業的督導，著重在完成天數及作業流程，欠缺對實質品質及正確性的督導。

二、  各鄉(鎮、市、區)公所辦理需求評估先期作業流於形式：

各鄉(鎮、市、區)公所於受理民眾申請身心障礙證明時，應確認申請人所勾選的福利服務需求項目，但因人力不足且流動頻繁，承辦人員又缺乏專業，也多不瞭解各項法定福利服務措施的內容與規定，加上有時勾選之人並非身心障礙者本人或主要照顧者，造成公所端無法清楚說明各項福利資訊，更難以落實確認身心障礙者所需要的福利服務，實施6年期間勾選有申請各項福利服務需求者人次占比，僅達5％，勾選結果又多集中在民眾較為熟知、常見的機構式照顧、輔具、日間照顧等項目上(參見附圖4)，凸顯身心障礙者於資訊不足及脫離生活脈絡之下，根本無法在短時間內充分瞭解並能夠表達對於福利服務的需求項目，需求評估的先期作業流於形式，導致身心障礙者權益的喪失。

三、  身障福利資源佈建牛步、服務量能稀少，衛福部未盡督導：

身心障礙者在層層的作業流程關卡下，福利服務需求已經失真、被低估，但付費機制、交通障礙、服務可近性與量能不足等因素，卻又造成需求者使用服務的障礙，經評估後有使用「社區式日間照顧」及「自立生活支持服務」的比率僅達到5成(10個縣市甚至不及3成)，「家庭托顧服務」也只有3成左右(參見附圖5)；經需求評估後有使用各項「個人照顧及支持服務」的總人數占每年核證人數的比率，不僅未及2成，更從104年的19％降至107年的13％(參見附表1)，凸顯需求評估的失真及服務不到位。又，面對我國身心障礙者人數及核證人數的成長，地方政府新增及佈建資源的進度與能量，顯得牛步與稀少，107年新增「個人照顧及支持服務」的可服務能量只有935人，截至107年底全國6項社區支持服務的涵蓋率也只有2.56％。但衛福部僅由各地方政府自行規劃未來5年的照顧服務資源建置計畫，致難落實供給需求及資源佈建的衡平。

四、  各種評估疊床架屋、相關評量/估結果又無法共享與合作：

各種評估疊床架屋、不斷進行，讓身心障礙者及其家庭疲於應付，其需求評估與資源提供也遭片段切割處理；又因相關評量/估結果無法與其他如勞政、教育等服務體系共享與合作，造成資源未能有效整合銜接。

五、    地方需求評估人力不足、需求評估的審查又欠缺多元觀點：

各地方政府辦理需求評估的總人力數為210人，僅處理福利服務需求確認，以及面對每年約2.5萬人至3.6萬人的家訪評估量，已負荷沉重；加上106年長照2.0實施後，需求評估人員開始向長照服務領域挪動，更衝擊原已吃緊的人力。此外，部分地方政府籌組的需求評估審查專業團隊委員，或實際出席審查會議者，多侷限在部分專業領域或是機關內部人員，造成審查過程無法納入多元觀點。