【台權會聲明】當法治國遇上病毒：勿濫用概括條款，防疫與民主才能共存

【數位網路報記者陳漢墀3/18台北報導】

3月16日，多個縣市政府及行政院接連發布了旅遊禁令，禁止高中以下師生出國旅行；同一天，中央流行疫情指揮中心也決定，「非必要」前往第三級警示的國人，其回國的檢疫、隔離，除不得領取補償外、還需加徵必要費用；昨（17）日，疫情指揮中心更表示，將公布上述回國確診個案「姓名」。這些防疫措施帶來了諸多法治、人權上的爭議。

我國的防疫措施受到國際肯定的同時，為了不讓辛苦的第一線工作者面臨違法執勤的法律風險，避免陷其於不義，台權會強調，「依法行政原則」、「法律保留」、「授權明確性原則」、「比例原則」等法治國原則，在緊急時刻更應該謹守。這些原則是避免政府權力恣意擴張的基礎，也是民主國家防疫措施的根本。

特定族群的旅行禁令：法律依據與必要性不明
疫情至今，共有兩次發布旅遊禁令的事件，一次是針對「醫事人員」，一次則是本次針對縣市政府及行政院發布「禁止高中以下師生」出國的狀況。而無論是禁止「醫事人員」或「高中以下師生」出國，皆屬大規模限制憲法第10條所保障人民遷徙自由的手段。這類高度限制人民基本權的措施，理應在法律上有明確的使用時機，並說明採取相關手段所欲保障的法律利益為何。

但無論是縣市政府或行政院，在這兩次公布旅遊禁令的過程中，法治國家中最基本的「依法行政原則」和「法律保留原則」卻都顯遭輕忽。具體來說，主要爭議是：（1）這些禁止措施的法律性質究竟為何，是行政命令、一般處分、行政指導或其他行政行為？（2）禁止措施的制定與施行，是否符合正當法律程序（Due Pr   ocess）的要求？（3）其法源依據為何？

到目前為止，這些問題的答案都仍不明確。特別是台北市、新北市、桃園市、台中市等有發布禁令的地方政府，在過去幾天，都不曾見到任何首長出面回答過上述疑問的任何一題。

甫立法施行的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（下稱《紓困條例》），則成為行政院本次援引的法律依據。該法第7條，授權疫情指揮中心為了防疫，得為「必要」措施，成為本次行政院發布旅行禁令的依據。然而，無論是前次禁令依據的《傳染病防治法》第7條，或本次禁令依據的《紓困條例》第7條，立法院在授予行政機關裁量時，都欠缺對「必要」的進一步定義與監督。導致指揮層級只要張著防疫大旗，所有措施就彷彿都有了不言而喻的必要性。

對此，我們認為，針對特定族群的無條件旅行禁令這樣的手段，與防止疫情擴散之間是否有明確因果關聯？這些作為能否通過「比例原則」的檢驗？人民有對應的救濟程序嗎？都必須在法制面上被再次檢討。甚至僅憑《紓困條例》第7條不清不楚的條文，是否就賦予了疫情指揮中心發布這種禁令的權限，也都大有憲法上的疑義。

其實類似的限制出境手段，無論是在刑事訴訟法或行政執行法中，都遠比當前的防疫相關規範明確許多。而在當前的狀態下，疫情指揮中心若能依警示等級、同時出國人數總額限制（尤其醫護人員部份），或是「例外可准許」的類型做區分等，應都能更細緻、明確、也更合乎比例原則地去執行這個政策。
執意公布姓名：恐不符比例原則
「必要性」不明的問題，也發生在「非必要」前往第三級警示國家旅行，且最後「確診」的個案上。根據疫情指揮中心的說法，人民未來如符合上述要件，將會公布其姓名。指揮中心宣稱此項決定的法律依據為《紓困條例》第8條。

根據《紓困條例》第8條第2項，指揮中心的確可以公布確診人民的「個人資料」。參酌《紓困條例》的立法理由，這個限制人民隱私權的立法，所設想的情境，是疫情指揮中心為有效防治及避免疫情擴散，可決定公布個案行經路線等。而即使是公布其他類型個資，如姓名，也應確保所公布的資料，能避免疫情擴散，且選擇傷害最小的方式為之。

遺憾的是，無論是《紓困條例》第8條或指揮中心，至今都欠缺對何謂「必要的」個資公布措施，有更細緻的說明。甚至對何謂「非必要」的旅行，至今也仍不明確。人民出國旅行本就目的繁多，並不全是娛樂，且當前多數國家已皆屬第三級警示國家，個人又要如何知道其到第三級警示國的旅行，究竟是否會被疫情指揮中心歸為「非必要」？回國後萬一不幸確診，又是否會被公布姓名，成為眾矢之的？

疫情指揮中心表示，公布姓名既是為了懲罰「明知故犯」的人，也是為了疫調所需。但我們認為，除了疫調、公布姓名、避免疫情擴散三者的關係需被進一步釐清外，殺雞儆猴的後果，恐怕只是帶來大眾對病患的歧視，影響人民多項基本權保護，甚至導致疫情被蓄意隱匿，反而造成防疫破口。這應不是當初立法者的期待，也非指揮中心及多數國民所樂見的結果。
消失的法務部：防疫措施的法律爭議誰來解？
除了前述措施外，疫情指揮中心在這段期間尚有諸多決策，我們認為都存在合法性、必要性不明，或執法過當，從而有侵犯人權的問題。

例如本次還有關加徵費用的決定，在前述「非必要」旅行的意義不明的狀況下，恐有恣意剝奪憲法第15條保障的人民財產權的疑慮；或者在過去這段期間，所採行的一連串電子監控措施，我們也認為存在資料流向不明、合法性不明的問題；甚至在日前，藥師在眾目睽睽下向婦人下跪，從而導致指揮中心及台北地檢署都表示將從嚴偵辦的事件，我們也必須自問，法律責任的構成要件，難道可以隨政治壓力而隨意調整嗎？檢察官若恣意起訴，豈非只是將維護司法正義的責任，悉數轉嫁給法院嗎？ ，

事實上，若要追究各項有問題的防疫措施，法務部恐難辭其咎。在這段期間，理應執掌綜合研議法規，並提供行政院相關部會法律諮詢的法務部，除反覆強調會從嚴執法外，始終未曾見其就法學專業的角度出發，提供疫情指揮中心何謂民主、法治國家的法律意見。疫情指揮中心在諸多防疫措施上造成的法律爭議，法務部的怠忽職守，恐怕是最大的原因之一。
完善法治環境，才是民主國家長遠抗疫的正軌
台權會是長期關注台灣民主社會的法治與人權保障的人權組織。我們認為，防治傳染病固然需要緊急應變的能力，但既是民主法治國家，政府選擇防疫措施時，就必須去正視人性尊嚴與人權、遵守法治國家的基本原則，並提供適當的救濟途徑，而非在限制權利的手段上持續滑坡。

台權會在過去已多次提醒，防疫措施需要人民與政府間的互信配合。在民主國家，法律依據和理由不明的權利限制，容易導致人民對政府不信任。若因此造成防疫破口，恐更非主政者事後可以解決。

這次的疫情將是長期抗戰，因此我們建議，疫情指揮中心除公共衛生、經濟、資訊專業外，也應儘速整合政府跨部會的法律專業，以確認各防疫措施是否有法律授權不足甚至違法的疑慮，並儘速明確化當前及未來防疫措施的法律性質、使用時機和救濟途徑。

此外，防疫措施的擬定，也應在有限的時間內，儘量事前徵詢受影響的利害關係人，避免「從上而下」的直覺判斷或仰賴片面資訊決策，以免貿然宣佈後遭質疑，最終左支右絀，徒損公信力。

我們應有人權大國的自信，在法治與民主的基礎上繼續堅定抗疫。