社福支出預算龐大，監委提十大調查意見

【數位網路報記者陳漢墀11/20報導】

107年我國中央政府社福支出預算已達4,907億元的規模，占各項政事別支出首位（約25%），而其中「社會保險支出」占比更高達7成，且整體社會保障支出偏重「現金給付」，每逢選舉又競相加碼現金津貼等；監委陳小紅、王美玉就我國中央與地方政府社福資源配置與運用的合理性，提出十大項調查意見，促請行政院督促所屬全面盤點與檢討，以建構可長可久的社會福利制度。

108年11月20日

近年來隨著國內外社會環境、政經情勢的迅速變遷，國人對福利的需求日益殷切，我國陸續頒布實施相關社會立法與政策（詳表1），歷年來社福支出預算節節攀升，惟國家財政狀況吃緊，致形成政府在社會福利財政與資源的配置上嚴峻的考驗與挑戰。監察委員陳小紅、王美玉歷經近2年的調查後，監察院內政及少數民族、財政及經濟委員會聯席會昨(19)日審查通過前揭調查報告，促請行政院、衛福部檢討改進。

一、 4,907億元的規模，使我國中央政府社福支出超越「教科文」、「經濟發展」與「國防」支出，躍居各政事別預算之首位

2位監察委員於調查報告中，深入剖析我國歷年來各級政府(中央及地方)歲出預算結構演變，近24年來以「社會福利支出」增幅達153.74％最為顯著（詳表2），其間中央政府扮演著舉足輕重的地位，107年社福支出已達4,907億元的規模，不僅占中央政府總預算的1/4（詳表3及圖1），占各級政府總體社福支出的比重更高達8成（詳表4及圖2）。

二、          我國社福資源配置向「社會保險支出」嚴重傾斜

細究社福支出結構，在現行各類社會保險的保費補貼、行政費負擔及虧損撥補等支出日益攀升下，我國社福資源配置呈現向「社會保險支出」嚴重傾斜的現象，107年已占中央政府總預算的2成、占社福支出的7成（詳表5及圖3、4）；而因應社會需求節節升高的「福利服務支出」、「國民就業支出」及「社會救助支出」等，規模比重卻不升反持續下滑。未來隨保險費率調高、投保人數及投保薪資增加，不難預見「社會保險支出」仍將持續居高不下，勢必擠壓其餘歲出政事可分配資源。監委促請行政院儘速澈底通盤檢討現行各項社會保險相關補助政策的合理性，並積極推動各項年金制度改革，以建構永續且符合公平正義的社會保險體系，俾免影響政府整體資源的運用與其他重要施政的推動。

三、 中央各機關的部分補助未設排富條款或排富門檻過低，也存有制度設計未符合公平正義原則等情

調查報告亦指出，近年來政府財政面臨歲入偏低、各項法定支出所占比重卻居高不下的壓力，107年已達7成，使得我國歲出預算可運用與調整的額度與空間受到限縮而相對不足。惟據主計總處於107年10月盤點結果，中央各機關依職掌的社福施政範疇，對各自服務對象均訂有相關補助規範與標準，卻因缺乏跨部門的資源整合機制，衍生機關間補助重疊或標準歧異等現象，部分補助又未設排富條款或排富門檻過低（計有13項），也存有實施效益不彰（計有2項）、制度設計未符合公平正義原則（計有37項）等。另目前中央對於經濟弱勢老人所提供非繳費式的各式現金給付(如老農津貼、中低收入老人生活津貼、低收入戶老人生活補助、老年基本保證年金、原住民給付、榮民就養給與等)，分由不同機關主管，不僅增添整合的複雜度，更因各主管機關間的步調及考量不盡一致，徒增給付標準的分歧，衍生公平合理的爭論；其中老農津貼未能隨國民年金保險的開辦而落日，成為政黨每逢選舉競相加碼的「福利政見」，每年核付金額高達500億元，即是最佳例證。2位委員認為，行政院允應責成主計總處持續盤點社福支出項目，並可比照國發會對於公共建設計畫執行成效所建立的預警及退場機制與作法，據以督促相關部會逐步調整制度，並就效益不彰者，予以退場，以提升社福資源運用的綜效。

四、 「現金給付」甚於「實物給付」，且高齡及身心障礙的「現金給付」占比分別為98.2％及67.0％，忽略福利服務輸送體系建構的重要性

再從我國社福實際支出面剖析，106年各級政府整體社會保障支出已達2兆30億元的規模，雖較102年增加3,613億元，平均年增5.1％，惟其中「現金給付」平均年增5.6％，所占比重由102年的56.4％，提高至106年的57.5％（詳表6及圖5）；且高齡及身心障礙的「現金給付」占比分別為98.2％及67.0％，「實物給付」僅達1.8％及33.0％（詳圖6），兩者比重極其懸殊。2位委員認為，為避免政府所提供的社會福利職能遭限縮窄化為移轉性支付，而忽略福利服務輸送的實質內涵與重要性，行政院允應督促各部會針對我國現行社福資源提供形式與配置策略，進行全面盤點與評估，將資源配置逐步合理移轉至福利服務的佈建。

五、 地方政府加碼自行開辦未排富的社福給付或補助項目，導致福利幽靈人口的出現

此外，近年各地方政府財政普遍不佳，卻競相加碼各項社福給付與補助，不僅編列超過中央所訂標準的社福支出，甚至自行開辦未有排富的社福給付或補助項目，主計總處雖從101年起建立預警機制，並加重扣減一般性社福補助經費，然各地方政府每年超編金額仍從101年的233.4億元，驟增至106年的372.5億元，增幅高達6成，其中絕大多數未設排富條款，且逾5成為「現金給付」，凸顯主計總處前述作法效果有限。而中央社會福利主管機關衛福部對於地方政府發放無排富條款的現金津貼與補助，或競相加碼生養補助等資源配置不合理現象，也未有因應改善對策，導致地方社福資源配置有過於浮濫之虞，甚至出現福利幽靈人口的現象，並加劇地方財政的惡化，亟待行政院督促所屬共謀因應解決對策，俾有效引導地方審慎衡酌自身財政能力，籌謀可長可久的社會福利業務。

六、 主計總處及國發會未能合力發揮盤整資源現況與建立社福施政願景的重要功能

2位委員再指明，面對節節升高的社會需求及社福支出，主計總處為揭露我國社會保障支出的規模與資源配置的樣貌，雖自106年起依照國際勞工總署（International Labour Organization）的規範，編製「我國社會保障支出統計」，惟該資料似僅侷泥於數據的統計，對於社福政策施政效果的檢視與回應，尚有侷限性，至為可惜；而改制後的國發會，在國家整體社福政策的統籌規劃與資源分配等功能上，似日顯薄弱，反淪為被動交辦審核的幕僚角色，致國家各項重要社福政策，亦乏整合與管考機制，社福施政往往成為枝微末節的短期對策，使得快速擴張的社福資源頻生錯置、浮濫之虞。行政院允應督促主計總處及國發會合力盤整現況與建立願景，庶幾我國社福制度的健全發展與資源的合理配置方有可期。

七、 衛福部「福利服務支出」不及1成，且社福經費的運用與分配多半屬協助個人的殘補式措施

調查報告復指，衛福部主管的社福支出雖占中央政府整體社福支出的4成多，惟探究支出結構，「社會保險支出」比重高達8成，「福利服務支出」則不及1成。在有限的福利服務支出經費下，資源分配本已左支右絀，該部又為因應配合重要政策的推動（如長照2.0、托育政策等），針對特定福利服務對象增編經費，恐造成各福利別間的相互排擠效應。再從各地方政府社福支出及公彩盈餘分配款支出觀察，雖多用於老人及身心障礙者等特殊需求人口群，惟僅法定支出的給付及補助，即占頗高的比重，導致老人及身心障礙者各類社區式支持服務的人力與設施佈建，進展緩慢。復加衛福部及地方社政部門對於社福經費的運用與分配，似多針對已發生的社會問題及需求，進行後端修補，並多半屬協助個人的殘補式措施，較少以家庭作為資源分配與整合的標的，並因欠缺統整勾稽系統，相關補助制度設計又未臻周延，導致福利資源的過度集中及重複配置，甚至出現福利依賴現象，因此要求衛福部應審慎檢討，並重新調整資源分配的思維，透過盤整、勾稽及制度設計的調整，據以審慎規劃未來福利服務資源配置的優先順序。

八、 長照基金於116年恐面臨收支失衡的危機，合宜務實制度之檢討，此其時也

在人口高齡化趨勢下，我國已無法迴避伴隨人口老化而來的長照迫切需求，政府自106年起推動長照2.0，並採設立長照基金的作法，支應所需經費，衛福部推估每年長照2.0預算需求，將由106年的162.26億元，逐年成長至115年的736.48億餘元。惟長照基金的預算來自菸品健康福利捐及依「菸酒稅法」、「遺產及贈與稅法」、「所得稅法」、「房地合一課徵所得稅稅課收入分配及運用辦法」課徵的收入，屬不穩定財源，且據衛福部最新出爐的推估報告，該基金於116年恐面臨收支失衡的危機。2位委員認為，行政院允宜審慎思忖長照財務建置，督促衛福部務實檢討長照財源，研擬相關稅收或採行長照保險制的可行性，俾因應我國日增的長照財源，建構可長可久的長照服務體系。

九、 衛福部社福政策常落入「中央請客、地方買單」的困境

衛福部為協助地方政府積極推展社會福利，透過年度預算及運用特別收入基金等相關財源，提供地方例行常態性或專案型的經費補助，然實際執行過程常有「中央政策又快又急、地方因應準備不及」、「中央政策滾動修正、地方執行無所適從」、「中央請客、地方買單」、「中央先喊政策、地方疲於招架」等情，不利中央與地方間建立協力的夥伴關係，更影響福利的推展。又，衛福部為結合民間力量共同推展社會福利，每年均運用相關財源對社福團體補助經費，自100年起每年補助總額維持在20億元上下，然補助基準為全國各地社福團體一體適用，對在地小型的社福團體，似欠缺有效培力輔導機制及因地制宜的考量，致生「大者恆大、小者恆小」、「強者恆強、弱者恆弱」的疑慮，均亟待該部積極檢討改善。

十、 政府過度倚重外包及補助提供福利服務，弱化自身監督能力並衍生「去專業化」疑慮

調查報告另指陳，社政部門已成為地方拓展社福業務的要角（詳表8），而受限於執行力及人力，已不及因應、追趕，紛紛大量以契約委外或藉由經費補助等方式，逐漸移轉由民間社福單位辦理、提供（詳圖7）。惟當委外及補助成為福利服務輸送的常態時，地方社政部門似轉型成為經費核銷、發包中心；同時地方囿於財政困難，社福推動方向往往多配合及仰賴中央政策與經費，導致對轄內社福政策、施政重點、資源分配及服務品質的規劃及監督能力，益形弱化，甚至出現去專業化的現象。又因社政部門相關人力未能配合福利業務的擴增，適時合理調整成長，致對政策研議規劃與資源盤點佈建等工作，力有未逮。因此2位委員呼籲，展望我國社會福利制度的長遠發展，衛福部與地方社政部門對於過度的外包及補助政策所衍生的實務困境與偏誤，應共同面對解決，使公私協力的夥伴關係趨向正常化；另一方面，衛福部允應督導各地方政府社政部門發揮政策制定及資源分配的重要角色，規劃建立因地制宜的社福制度與服務模式，以因應及切合民眾日增的多元福利需求。