鄭文龍律師司法正義行動聯盟 發表立院司法正義評鑑

  【數位網路路報記者陳漢墀9/19台北報導】 

鄭文龍律師9/19在立法院舉行，立院司法正義評鑑報告書，內容如下:

立法院第十一屆第一會期 司法正義貢獻

評鑑報告書

壹、    前言

在民主國家，政府必須依法行政，民間社團組織也有監督施政之權責。台灣司法正義落實的方式、程度及利益與傷害，對司法正義發展之影響為何？司法人權法益之維護與促進，皆有賴立法委員切實履行職責。每屆國會對司法正義政策的正負面影響，值得社會關注，爰發起評鑑，以鼓勵或觀察，乃至課責之參考。

觀諸當今社會現象，能發現『司法信賴過於低落』、『司法正義無法落實』皆屬政府與民間長久以來的熱門議題。故能擬定法律規範政府運作的國會對司法法制利弊影響，實將波動社會對司法的期待，相關議題也深值社會大眾積極關注。有鑑於此，為鼓勵立法委員能在推動司法正義政策上率為表範，由台灣陪審團協會發起的司法正義行動聯盟邀請專家學者、民間組織代表等擔任評鑑委員，從過往第十屆立法委員開始，在立法院每會期結束後，即舉行「立法委員司法正義政策」的評鑑報告，並公布結果選出「司法正義優秀立委」。

迄今為止，聯盟已於第十屆立委任期完成共計六次評鑑，並延續監督國會的精神，於立法院第十一屆第一會期（下稱：本會期）休會後，對立法委員在司法正義的法制表現進行評鑑。

 

貳、    本會期之特殊現象—司法正義法案匱乏與國會政治惡鬥

聯盟在分析本會期法案與國會紀錄的整體觀察過程中，發覺有不同於以往的二個現象：

一、   攸關司法正義的法案數量過少

本會期僅有十一件關於司法正義的法案。相較過往會期立法委員的司法正義提案十分踴躍，本會期顯見立法效能不彰。

二、   過度關注在政治議題之炒作

隨著選舉結果的朝小野大，原先立意良好的國會改革法案，在政黨對權力爭奪下，演變為立法委員炒作的議題，立法委員挹注過多資源在國會改革法案上，擱置其他待急迫修法改善之司法窘境。

   以上兩個國會現象，彼此間環環相扣並與三黨惡鬥相關。再者，本會期不僅司法正義相關法案的提案不足，有通過三讀的立法也多以行政院草案版本為依歸，顯示目前立法委員的自主性與積極性仍有進步空間。故聯盟囿於法案量的不足，本次將採取不同以往評論立法委員個人的方式，而改以法案重點式評析，綜合彙整第一會期的評鑑報告，並祈盼透過評鑑成果，能鼓勵立法委員的努力付出，並燃起社會大眾對司法正義的共鳴。

 

參、    法案評論

一、     國會改革法案：立法院監督權力提升與行政平衡挑戰—《立法院職權行使法》、《刑法第141條之1》

本次針對國會改革議題，修訂總統赴國會進行國情報告（§15-1、15-2、15-4）、藐視國會罪及刑責(刑法§141-1)、強化國會質詢(§22、23、25、26)、國會調查(§45~53-3)、國會聽證之舉行(§59-1~9)、人事同意權(§29~31)。國會改革大幅強化立法院權力，甚至仿效美國立法，以具有刑責效果的藐視國會罪拘束行政官員，這一番劇烈改革，目前引發我國「行政」與「立法」的權責爭議。

國會的職權改革是從1990年代總統民選化後就既存的議題。尤其過往立法院在監督行政機關上，只有淪於形式的聽證會，立委質詢也不備拘束力，導致國會的監督徒具表面。故以權力相互制衡的觀點而言，應肯認在不看法案內容為前提下，「推動國會改革」本身是具有正面價值的民主立法。惟《立法院職權行使法》第15-4條第2項有關總統必須接受立委「即問即答」之增訂，聯盟認為在我國憲政體制下，總統並不對立法院負責，總統接受立委詢答形同總統對立法院負責，破壞我國憲政體制的精神，應予以修改。

 

二、     打詐四法：倉促修法與隱私權風險，立法效率與人權保障的平衡—《洗錢防制法》、《通訊保障及監察法》、《刑事訴訟法》第十一章之一〈特殊強制處分〉、《詐欺犯罪危害防制條例》

打詐四法作為目前堵塞司法系統、嚴重影響國家偵查及審判量能的遏止法案，屬本會期的重點法案。本次立法院對於此四法係以併案黨團協商方式進行通盤修法討論，歷次審查或協商中，立委間有許多激烈的交鋒。綜合評述如下：

1.   以「打詐」為名犧牲人民權益

《通訊保障及監察法》本次修法直接放寬調取通信資料的門檻，甚至司法警察(官)認為合乎必要性下，就能逕自調取通訊人的個資，恐怕有過度侵害人民隱私的疑慮，尤其§11-1的修法理由，僅謂：「個人資料僅有使用人的姓名、身分證字號、地址、電信號碼、於電信服務所填資料等，所涉隱私程度較輕微．．．」整段文字不僅草率，也未見任何理由說明『提升偵查效率而侵害人民基本資料隱私權，如何通過比例原則的檢驗？』可說是司法人權的倒退立法。

《詐欺犯罪危害防制條例》為了促進打詐效率，卻與《通訊保障及監察法》同樣有侵害人民權利的疑慮，首先是創設侵害金融、網路、電信業者侵害客戶或第三人權益之免責條款(§12、§14、§38)，等同國家將打詐的社會成本移轉至人民身上。再者，過往常有無辜民眾因詐欺警示帳戶遭凍結，卻遲遲不得解除控管的困擾，縱使本次修法提示司法警察應在「合理期間」解除控管(§9)，但不明確的標準，恐讓司法警察為了避免承擔責任而不願解除控管，可預見規範最終將淪於空談。

2.   倉促立法導致司法警察違法處分救濟機制的缺失

《刑事訴訟法》新增的第十一章之一—科技偵查為強制處分性質，是一種對人民的侵害手段，所以也明文增訂當事人得對法院與檢察官進行抗告與撤銷處分救濟手段。但本次立法應有疏漏，因為除了檢察官，司法警察(官)在緊急情況亦為逕行實施科技偵查的主體(§153-6)，反觀條文卻沒有針對司法警察(官)違法處分可提救濟的管道，呼籲立法委員應盡快修法彌補漏洞。

3.   忽略立委使命，淪於政治惡鬥

在打詐專法的立法紀錄上，台灣民眾黨團皆有提出自己的版本，並且常有異於政院版的特殊意見，縱使最終不被採納，但仍有參考價值，更能看出台灣民眾黨團有投入心力促進立法。相較之下，中國國民黨在本會期過度聚焦於國會改革相關法案，其積極度與提案量更是遠超過其他司法正義之提案，等同錯失在打詐四法展現立法技術的良機。

 

三、     軍紀強化與軍人權益救濟的進步—《陸海空軍懲罰法》、《軍人權益事件處理法》

本次《陸海空軍懲罰法》（下稱：軍懲法）為維護軍紀並兼顧軍人權益保障，大幅翻修軍懲法，將原先的舊法37條增加至79條，首先是明確定義勤務上與非勤務上之違紀行為(§5、6)，避免軍懲管理的灰色地帶，再者，將違紀之懲罰種類區分成人事、財產與紀律類型(§18)，並引入財產懲罰之退除給與，必須透過懲戒法院的判決始能執行之。並且為避免軍懲之不透明，更明文建立慎重的違紀行為調查程序，並引入專家學者、社會適當人士得參與之評議程序，藉以打造懲戒實施的嚴謹性。

至於《軍人權益事件處理法》（下稱：軍權法），則屬全新立法，其用意在軍人如涉及身分變更、獎懲等處分時，得依循軍權法進行救濟。救濟程序則仿效法院審級制度，首先設有地方軍事法院官兵權益保障會受理軍人之覆審、再申訴案件，如不滿審議結果，可再上訴至高等軍事法院勤務法庭，以循完善的救濟體系。

軍人相關法案的修法目的，無非係打造軍人更有保障的服役環境。尤其新修訂的軍權法賦予軍人面對國家處分時，得循救濟之管道，可說是繼學生、公務員之後，又一特別權力關係之突破，修法初衷值得讚許。

但聯盟認為本次缺漏軍人冤案的管道與救濟，仍屬立法未完善的缺憾，尤其據審計部近5年統計，軍中自傷死亡人數高達97人，為國軍事故死因首位。但過往軍冤案件常因國防機關以機密為由，動輒拒絕相關事件之調查，不僅成為公平正義之阻礙，更造成無數家庭在破碎之餘，仍無法獲得真相之悲痛中。因此，聯盟呼籲在軍權的保障上，也應重視軍人自傷案件的調查程序及救濟管道，以擺脫國軍體系草菅人命的社會印象。

 

四、     回應時事：只用加重刑罰來保護兒少，缺少預防與教育—《兒童及少年性剝削防制條例》、《刑法》第286條

《兒童及少年性剝削防制條例》之修訂是因應黃姓藝人持有兒少性影像事件之時事，而《刑法》第286條則是回應剴剴遭虐案之修法。社會輿論歸咎此二事件之發生係因刑責過輕，因此立法委員們回應民情之修法方向亦是以加重刑罰為依歸。聯盟檢視修法歷程，提出以下觀察：

(一)   社會輿論是督促立委回應的契機，但不該是「唯一」的契機

本次兒少條例在立法議程的三讀議案，多達50多個。可見嚴重的民怨輿論，能引起立委重視並盡速立法，也充分展現國會其實有建全效率實踐立法。然而少了社會壓力，更常見的是因利益糾紛、黨派惡鬥，導致國會時常處於空轉狀態，僅僅在休會之前、朝野一致回應民情時，才有辦法恢復立法效率為民主基石進行運作。聯盟認為，立法院既然是民意最高機關，本該有蒐集民間聲音的職責，並與民間團體積極交流合作，這樣才能掌握社會動態，隨時作出適當立法回應民間需求。

(二)   過度倚重重刑化

本次多位立委提出修法的技術，不外乎皆從加重刑度出發，甚至出現「死刑」為嚇阻之立法。尤其有部分立委的提案理由，居然謂《刑法》286條之虐兒致死的刑度比271條殺人罪更輕，故應加重刑度云云。此種徹底忽略法條有主觀犯意的層次差異，而只為了滿足社會輿論的操作，不禁令人髮指並為部分立委能否善盡立法職責感到憂心。

更應重視者應該是犯罪發生前的防制措施及教育，如王育敏委員提案高中以下之性剝削教育課程至少該有二小時時數、各級教育機關教職人員都應接受兒少性剝削之教育宣導(§4)，即係強化預防措施的良善立法，值得肯定。教育在預防犯罪和保護兒少方面扮演著關鍵角色，通過系統化的教育宣導，不僅能增進學生對性剝削的認識，還能提升社會對於兒少保護的整體意識，從根本上減少虐待和剝削事件的發生。

其實《刑法》286條近年來已兩次加重刑度，但衛福部的虐兒數據卻是不減反增，早已反映重刑化的嚇阻效果十分有限。聯盟認為與其重刑化，不妨參考他國在兒虐防護機制上的通報措施，藉以補足兒虐破口。如美國許多州有立法要求與兒童接觸的人員，如發現兒虐情形就必須通報國家及相關社福單位，有違反則面臨刑罰風險，這讓美國在兒虐通報的成果展現十分積極。再者，注重社福人力短缺、強化政府公權力介入，才能及早在憾事發生前進行救助，這也更該是箭在弦上的改革。

(三)   誤用他國立法模式

國民黨團及部分立委在本次修正《兒童及少年性剝削防制條例》第36、38、39時提出要參考美國《梅根法案》，公布性影像相關犯罪的犯人姓名長相。其實《梅根法案》在美國係針對性侵兒童罪犯公布姓名與長相，這與性影像犯罪有侵害程度的落差，何況我國更尚未對性侵兒少、性侵他人相關刑罰有類似配套措施，將梅根法案套用於性影像犯罪之妥適性不言而喻。故立委在立法技術上，應謹慎參考他國立法，以免顛亂我國刑法體系與罪刑相當原則之設計。聯盟呼籲，參考他國立法例固然值得嘉許，但未通盤考量逕行套用，是立法上拙劣的展現。

 

五、     回應憲法法庭：辯護人的筆記權明與救濟程序—《刑事訴訟法》修訂第245條、新增第245-1條

本次修法配合憲判字111年第七號判決意旨，新增辯護人為協助被告時，得為筆記行為(第245條第2項本文)。同時要求檢察官、司法警察(官)，依第245條第2項但書限制辯護人在場、筆記權時，應將限制事由載明於筆錄(第245條第3項)，並新增條文規範當事人不服該限制，得向法院提起救濟(第245-1條)。

雖然修法確立辯護人的筆記權與§245的救濟管道，但觀諸修法採用行政院版本仍有部分缺憾：

(一)      第245條第2項但書長期被我國學者詬病限制事由過多，行政院版本忽略此處未為修正，反觀沈伯洋立委所提版本，認為應刪去與辯護行為關聯性未合之「妨害他人名譽之虞」與要件不明確之「行為不當足以影響偵查秩序者」，確立正當的限制事由，促使偵察機關謹慎執法。而偵察機關在訴訟程序上，因追訴設計導致其利益往往反於被告，行政院版本仍放行檢警得自行限制，但沈伯洋立委版本則改由法院認定，交由中立公正之第三方衡酌更為妥當。

綜上，行政院版本對當事人訴訟保障無異杯水車薪，沈伯洋立委所提法案更能實踐大法官釋字591號、762號所倡議的訴訟防禦權。本次修法未採納沈伯洋立委版本，實乃修法缺憾，聯盟認為委員精修的法案見解應值讚許。

(二)      近年來社會新聞頻頻發生檢警違反偵查不公開的問題，然而對於不願洩漏之秘密，檢警又動輒以「偵查不公開」威嚇百姓與媒體。其實這不僅「州官放火」、更有曲解「偵查不公開」之嫌。

然而歷來「偵查不公開」都僅透過行政機關擬訂相關辦法，此與大法官釋字443號理由書建立的層級化法律保留，要求涉及人民重大權益事項僅能由法律訂立之意旨明顯相悖。聯盟呼籲「偵查不公開」應透過法律明文規定，實踐立法嚴謹性。本次僅有羅智強委員提出以立法方式建立體系，縱使最終未被採納，仍應予以鼓勵。

 

肆、    民間團體提出十大司法政策與優先法案

一、     廢除偵查庭

偵查庭作為威權時代的產物，無法律依據且違反憲法的多項原則，必須被廢除。是重塑司法公平與正義的重要一步。

二、     《國家賠償法》修正

人民在國家賠償訴訟中的勝訴機率不到20%，表示《國家賠償法》是以政府本位進行審判，極大程度上影響人民的權益，因此《國家賠償法》應盡速修正。

三、     制定《公益揭弊者保護法》

本法係反貪腐之重要機制，聯盟認為透過此法之制定，提供揭弊者保護措施，始能有效打擊政府機關及私人企業內部的不法行為。

四、     制定《禁止酷刑公約施行法》

酷刑有多種態樣，從限制人民人身自由的待遇到警察不當盤查、過度執法，這都讓人民生活暴露在不人道待遇的風險中，因此台灣需要儘速通過《禁止酷刑公約施行法》。

五、     檢警專業分工

警察負責偵辦刑度較低、法律要件簡單明確的案件，再移請檢察官決定起訴與否及後續法庭攻防，檢察官把時間、精力留給重大案件，以達到提升司法效能、解決偵查工作重工之目的。

六、     限制檢察官濫權上訴

檢察官的起訴應具有一定的品質，一審經法院判決無罪，代表檢察官的起訴有瑕疵，又容許檢察官上訴，讓瑕疵案件淪入法院審級輪迴，嚴重損害人民對司法的信任。

七、     修訂《監獄行刑法》以落實受刑人訴訟權

重新檢視監獄行刑法第12章、13章，暢通受刑人假釋與非假釋處分救濟途徑，降低先行程序門檻，以落實釋字第755號意旨，確切保障受刑人司法救濟權利。

八、     保障受刑人投票權：

行政部門並非法律上及事實上所不能，是根本不願為之。監禁剝奪受刑人人身自由，然國家無意一併剝奪其選舉權。保障受刑人投票權，彰顯法律重視在籍受刑人的公民地位，鼓勵再社會化，有利其將來回歸社會，此為國家的責任。

九、     制定《軍冤條例》

2023年度國軍自傷死亡人數已超越車禍死亡人數，成為國軍意外事故死因首位。軍中人權迫切需要保障，建立獨立調查機關及事後救濟管道更是刻不容緩。

十、     減輕司法負擔

司法系統長期處於案件爆量情況，降低司法審判品質，造成司法人員負擔過重，因此立法院應儘速通過減輕司法負擔之相關法案。

 

伍、    期許與結論

綜觀立法院第十一屆第一會期修法過程，大多時間均淪為政治攻防角力戰場，於正常會期間僅通過12部法案；於臨時會期間，卻是加班趕工，一口氣通過26部法案。雖仍有許多立委提出優秀法案，展現值得鼓勵的優秀表現，但也有部分委員主動提案修法的意願及能力仍有不足，且在提出法案後，有少數委員在修法討論階段甚至沒有到場捍衛其法案。

本評鑑的目的在於鼓勵更多立委關心司法正義及司法改革議題，提升問政品質，落實司法正義，促進國會正常化。由於國家部會為了行政穩定，對改革或進步改制的提案往往作風保守，司法行政機關尤甚。因此，立法委員應該具備主動提出司法人權相關修法並為其辯護的氣魄，而非僅成為司法部會查缺補漏的立法工具，更不應將立法院淪為政黨角力的戰場。本會期雖通過了若干重大法案，但整體而言三讀法案數量過少，未達成民間團體對立委的期待。

目前台灣政治情勢猶如回到20年前陳水扁總統時期，國會三大黨分立不過半，這正是考驗立法委員法案策略的契機。除了黨團間的互動，朝野應該加強對話，民間團體也應加強與立委的溝通與合作。立法委員的首要任務應是制訂法案，以促進社會進步、發揮民主價值，因此，期許立法委員們在之後的會期能積極地與民間團體合作，聽取社會各界的聲音。強化民意的不可忽視性，朝野政黨在法案的推動上應擱置政治立場，攜手合作，並與民間保持對話，才能真正落實民主精神，推動社會的進步。

 

 

司法正義行動聯盟：台灣陪審團協會、民間司法改革基金會、台灣制憲基金會、台灣公民參與協會、台灣教師聯盟、監所關注小組、台灣公民人權聯盟