文化資產等困境監察院15項解方

【數位網路路報記者陳漢墀9/12台北報導】

全面檢視我國文化資產保存、文資修復生態及人才培育困境，監察院教育及文化委員會12日提出15項具體建議

《文化資產保存法》（下稱文資法）自71年實施以來，文化資產指定、登錄數量逐年增長，截至112年8月底止，全國古蹟、歴史建築數量為2,757處，考古遺址數量為2,990處（其中指定55處、列冊79處及學術普查2,856處），但政府公務預算所編列的經費趕不上文化資產指定、登錄增加與待修復的速度、文化資產相關修復專業人才不足、重大工程開發與文化資產保存衝突、所有人抗拒指定、登錄，以及所有人財產權益受損等困境，致龐大的文化資產保存工作推動受阻。

為找尋解決良策，監察院教育及文化委員會決定由監察委員范巽綠、蘇麗瓊、蕭自佑、林盛豐、林國明、葉大華、浦忠成進行「政府辦理古蹟、歷史建築及考古遺址等文化資產保存、人才培育現況與困境之探討」通案性案件調查研究。

這項研究案透過文獻分析，向文化部、內政部、原住民族委員會（下稱原民會）、教育部、勞動部、國防部、直轄市政府、財政部國有財產署、農業部林業及自然保育署、台灣糖業股份有限公司、交通部鐵道局、國營臺灣鐵路股份有限公司（下稱臺鐵公司）、臺灣菸酒股份有限公司、中華郵政股份有限公司、臺灣銀行股份有限公司等22個機關（構）調閱資料，並走訪高雄、屏東、雙北、宜蘭、臺中、彰化、花蓮、臺東、臺南、嘉義、澎湖、基隆等地，實地履勘具代表性文化資產及辦理地方政府文化局（處）座談，也親赴日本當地考察，訪問文部科學省文化廳、京都府教育廳、該府農林水産部、公益財團法人「文化財建造物保存技術協會」、獨立行政法人國立文化財機構「東京文化財研究所」等機關團體，又諮詢3位考古學先進、5位人間國寶及傳統匠師、10位古蹟保存修復學者專家，復邀集文化部及所屬文化資產局、原民會、教育部、勞動部勞動力發展署等機關進行座談後，提出調查研究報告，續經監察院教育及文化委員會113年8月15日審查通過，除促請行政院督請所屬確實評估改善相關缺失外，並規劃將本案調查研究成果編印專書出版，藉此喚起各界對於文化資產保護的重視。

七位監察委員提出15點結論及建議，重點摘要如下：

一、傳播臺灣多元文化資產價值，建立正確的臺灣主體史觀

尊重臺灣歷史上各個時期留下的有形、無形文化資產，成為建構臺灣主體性之珍貴資產，藉此也看到民主臺灣開放、包容、尊重多元文化的價值，建議文化部增進民眾認知，以呈現臺灣多元文化的社會特色。

二、亟待強化考古教育、出土遺物研究活化及運用

從考古學、人類學研究證據顯示，臺灣這塊土地的人類活動歷史，可追溯5萬-3萬年前的史前人類活動史，臺灣原住民族祖先最早階段的新石器時代早期大坌坑文化，也至少已有6000-6500年的歷史，而南島語族文化或語言的形成過程，主要也在臺灣這塊土地上發展而來，僅以漢人移民或中國地方史的思維看待臺灣歷史，顯為斷裂且狹隘的史觀。然而，對於考古學、人類學建構臺灣主體性的歷史論述，民眾普遍知之甚少，爰建議文化部由強化12處國定考古遺址之教育傳播功能做起，並輔導地方考古遺址之教育功能，俾讓國人明瞭此類臺灣史前遺址在國際人類學、考古界發現之重大意義，以及建立臺灣主體史觀的重要地位。另全國出土遺物尚待整理計約50萬餘件，亟待進行遺物整飭及研究、合宜典藏空間及分級分類活化運用。

三、原住民族文化資產保存與人才培育，亟需完整配套

「原住民族文化資產處理辦法」及《原住民族傳統智慧創作保護條例》立意雖然不同，卻有部分重疊，文化部及原民會宜有具體的分工合作機制與做法；再者，建議原民會提升《原住民族傳統智慧創作保護條例》審查機制及審查人員專業，並協助建立各族傳統智慧創作的內部審議機制，俾利完整、自主的掌握、盤點、彙整、詮釋所屬傳統智慧創作能量；此外，原住民族各族皆有不同之傳統建築、會所，其民族智慧、材料運用、工法卻未有完整之人才培育、技術傳承之配套。是故，建議文化部會同原民會建立文化資產保存與傳統智慧保護之整合平台，並加強原住民族文化資產人才培育，以及強化相關技術傳承配套。

四、正視文化資產保存之前瞻政策思維及財務規劃，並加強與所有權人良性溝通

國內近年來大量增加指定、登錄文化資產，但欠缺前瞻性之政策思維及財務規劃，造成修復經費匱乏與修復人力不足，引起民怨甚至爭訟。揆諸日本文化廳與都道府縣文化機關鑒於預算資源有效運用，以及尊重所有人意願，「宏觀調控」文化財之指定、登錄，並透過修復周期擬定10年計畫，編列適足預算，俾利計畫性修復重要文化財與培育修復人才，並確保匠師工作穩定及薪資待遇。建議文化部借鏡日本，會同地方政府文化局（處）盤點全國性之文化資產所需保存修護經費與修復人才供需狀況，據以擬定中、長期計畫及相應預算；另建議文化部與地方政府文化局（處）加強與所有權人良性對話與溝通，提升互信，共同化解文化資產指定、登錄、管理維護之歧見。

五、推動國定古蹟修復示範計畫，招募國家隊

日本國寶、重要文化財之修復匠師重視品質，作工細緻，講究職人精神，係因文化廳編列適足經費及規劃合理工期，且建置文化財修復人才庫，依專業程度高低，分門別類，凡涉及國寶、重要文化財之修復，就必須從人才庫中挑選最高等級（專業）技術保存團體執行修復。然而，我國長期由營造廠主導修復，甚至在工期的壓力下，匠師只能取巧，不完全按照傳統工法施作，甚至有些司阜的技法不是傳統工法，把古蹟修壞，其後果除施工品質不佳外，也造成匠師薪酬未有合理保障、學徒的技藝不夠紮實，爰建議文化部借鑑日本，擬定國定古蹟修復示範計畫，擇定優秀之修復團體（國家隊），編列適足經費，同時將修復現場做為教學實務基地，進而培育人才，傳承技術。

六、遺址保存價值不宜順應工程開發，並先進行遺址調查

公私有土地開發或重大公共工程涉及或發現考古遺址、地下遺構時，必須停工等待考古發掘，進而需辦理變更規劃設計，常導致工期延宕、工程預算成本增加，影響重大，除考古遺址、地下遺構有遭受破壞之虞，亦恐造成開發案破局。爰建議文化部與地方政府文化局（處）表明遺址保存價值不應順應工程開發的立場，於土地開發前，倘開發基地涉及已知之疑似考古遺址，或工區範圍內可能有相關地下遺構，即應由開發工程主管機關會同文化資產主管機關，要求開發單位審慎檢視開發基地潛在之文化遺址，重大開發案更應先行進行相關考古發掘措施，並應特別著重其文化資產價值之評估，以避免珍貴的遺址、遺構因開發行為而遭到不可逆的破壞。

七、落實私有考古遺址指定、補償

私有文化資產常涉及產權複雜、權管不一及反對意見者，如確具重大保存價值者，倘能價購並公有化原是最佳方式，惟考古遺址因範圍廣大、私有土地占比高，政府價購實屬困難。因考古遺址之土地開發利用受限，故文資法及「考古遺址土地容積移轉辦法」規定經指定為考古遺址之土地容積得申請移轉至其他地區土地建築使用，然該辦法自108年施行迄今尚無相關案件，爰建議文化部檢討其原因，並尋求其他補償措施，以保障考古遺址土地所有權人權益，俾利考古遺址推展。

八、籌設水下博物館及水下考古人才嚴重短缺，亟需突破

文化部雖自95年起推動「臺灣附近海域水下文化資產調查計畫」，104年12月9日水下文資法公布實施、107年12月設置澎湖水下考古工作站，惟尚未設置水下文化資產保存研究專責機構，而現有澎湖水下考古工作站則空間侷促，不僅缺乏典藏空間，且僅能利用鄰近之歷史建築「澎湖郵便局」及「馬公水上警察官吏派出所」辦理展覽，建議文化部儘速推動設立水下博物館。又，我國大專院校考古相關系所少，水下考古研究更屬稀少，文化部雖辦理培育課程，惟培訓人數有限，爰建議文化部會同教育部正視水下考古人才嚴重短缺問題，制度化建立人才培育機制，並編列適足經費，俾速謀解決對策。

九、建構重要文化資產周邊建物容積調配機制

日本京都府及奈良縣皆劃定「核心區」與「緩衝區」（buffer zone）以管控重要文化財周邊環境建物高度、色彩及營利類別（行業）等，也訂定相關罰則，其他都道府縣則透過劃定史蹟之方式，進行土地利用保護，以減少視覺景觀之衝突。然而，國內對於古蹟或歷史建築之保存係以建造物本體為主，鮮少重視其周邊區域之管控，往往造成視覺景觀障礙，爰就重要文化資產建造物周邊景觀之管理，建議文化部會同內政部、地方政府就重要古蹟、歷史建築周邊開發案建立容積調配機制，俾利健全文化資產與都市計畫之衡平發展。

十、調整文資審議制度，建立進步的文資保存概念

文資審議會負責審查各類文化資產，惟「有形文化資產」有古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、文化景觀等類別區分，而「文化資產審議會組織及運作辦法」卻僅有組成、任期等程序上規定，對於各類別的審查委員組成及審查程序並無不同規定，也欠缺客觀判定依據，往往導致古蹟指定、歷史建築登錄之層級不明；且現行文化資產指定、登錄都是個案性審議，倘遇文化資產所有人拒絕勘查或相關文史資料蒐集不足，加上歷次審議會委員組成及專業不同，就易發生前後審議意見齟齬情形。爰建議文化部對於不同類別之文化資產審議建立系統性制度，對於各類文化資產並宜定期進行盤查以明確文化資產指定、登錄制度。又，文化資產保存概念不應僅侷限於建築物的保存，亦注重相關的歷史內涵，國定層級文化資產並為表率，以彰顯文化資產之歷史文化價值。

十一、亟需長期、穩定之文化資產保存修復經費

文資法第41條於112年11月29日修正後，雖將歷史建築、紀念建築土地納入容積移轉適用範圍，且公有文化資產定著於私有土地者亦適用，惟仍排除以政府機關為管理機關之公有古蹟、歷史建築及紀念建築之容積移轉。又，「文化資產」與「公共藝術」同屬「文化藝術」之範圍，於文化藝術獎助及促進上，卻不若公共藝術有強制提撥及設立專戶之規定。爰建議文化部研議如何於文化資產容積移轉範圍納入一定比例公有文化資產容積移轉、或於興辦重大公共工程時提撥一定比例經費，並設立基金或專戶，俾以穩定財源促進我國文化資產保存之發展。

十二、修法保存維護「移動文化資產」

臺灣有阿里山蒸汽火車；天皇、總督及總統的專用列車；臺鐵公司歷史悠久的柴油客車等珍貴火車頭及車廂，或修復運轉、或再利用為展示空間，或典藏於車庫中。惟火車係交通運輸工具，這些珍貴的車頭及車廂，乃為可移動的文化資產，尚難納入文資法「有形文化資產」9大類別予以指定、登錄，倘逕以「古物」指定，恐使車輛保存維護陷入法令規範與實際修復有所衝突的困局，實宜以專章處理。

十三、建立制度化、體制內之文化資產人才培育，刻不容緩

現行教育體制對於古蹟修復相關課程明顯欠缺，致各大專院校相關系所畢業生投入文化資產產業比例偏低；復因技職教育體系養成不足，傳統匠師更面臨人才斷層，文化部雖自91年起辦理「古蹟修復工程工地負責人」培訓班，並於108年5月成立「文資傳匠工坊」辦理傳統技術專業人才培訓課程，然未與實務工作接軌，仍難以填補與日俱增的文化資產修復工作所需；爰文化部除訂定「古蹟修復傳統匠師整體薪資參考基準」、研議新增優良匠師獎項外，亦建議建立證照分級制度，擬定文化資產分級修復計畫，以保障匠師工作權，並吸引年輕人才投入。另，依文化部統計108至112年我國有34位考古遺址發掘主持人，該部並預估每年至少有110案環評考古調查需求，而現階段隨案養才方式，每年約僅增補10位考古人力，人才缺口亟大。爰建議文化部與教育部合作就文資修復人才、考古人才，建立制度化、體制內之培育制度，並依不同職能，分類、分級培訓，建置人才庫，以提供長期穩定之優質修復人才及考古人才。

十四、調研分類我國日治時期近代產業遺產，定期辦理臺日人才交流及技術合作

日本京都府、奈良縣、滋賀縣管有文化財數量龐大，轄設文化財保護課（所）進用技術官僚，辦理境內文化財修繕作業；再者，文化財建造物保存技術協會擁有100多名具有豐富經驗和高度技術的專門修復人才，主任技術者更占全國4成餘，社會信譽度極高，直接接受政府委託辦理文化財修復相關調查、設計和監造，也獲得國家認可為「建造物修理」、「建造物木工」等2項保存技術認證機構，並培訓相關修復人才；此外，東京文化財研究所對於文化財保存、修復研究成果豐碩，研究人才濟濟，並擁有優良的保存研究儀器設備。考量我國近代化遺產之形貌、工法與日本息息相關，建議文化部就我國日治時期近代產業遺產進行調查研究與分類，以闡釋這些遺產的文化資產價值，並建議就文化資產保存、修復相關技術研究，與京都府、奈良縣、滋賀縣、文化財建造物保存技術協會、東京文化財研究所定期舉辦國際研討會或大型工作坊，提供兩國文化資產實務工作者專業交流與合作。

十五、提升文化資產業務人員之員額、職等

文資法規定主管機關為從事文化資產之保存、教育、推廣、研究、人才培育及加值運用工作，「得設專責機構」，惟目前各地方政府文化資產相關業務係由轄管文化局（處）所屬科室負責，僅臺中市、臺南市及屏東縣設有專責機構「臺中市文化資產處」、「臺南市文化資產管理處」及「屏東縣文化資產保護所」，負責辦理提報、管理與保存維護等文化資產相關事項。又，監察院履勘時，多有地方政府文化局（處）反映文化資產單位員額不足、職等低及流動性高的問題，甚至連臺中市文化資產處及臺南市文化資產管理處，仍有行政人力不足、職等偏低之情事。爰建議文化部協助地方政府成立文化資產專責機構，並透過行政院、考試院研擬適當之員額配置及職等調整，以使我國文化資產保存工作得以順利推展。