2017年2月3日

對台灣 BOT 的一些看法 ------邱大展

壹、前言     國際間對於民間參與公共建設通稱 為 Public-Private Partnership 簡稱 PPP,但 依促進民間參與公共建設法第8條規定, 促進民間參與公共建設(以下簡稱促參) 模式共有 6 種:BOT、有償 BTO、無償 BTO、ROT、OT 以及 BOO。財政部在 2008年8月擴大促參範圍,將都市更新、 設定地上權聯合開發、社會住宅、港埠建 設、電力開發等納入,此即為廣義之民間 投資(以下簡稱民投)案。因此使我國促 參案件佔公共建設投資金額領先各國,以 PPP 業務在國際間廣獲好評的英國及澳 洲為例約 10%,韓國 10%到 17.4%,但我 國平均達13%,2000年高達42.03%,2004 年也高達 34.40%,此可能是全世界任何國家都難以達成之比例。依王子安先生統 計,自 2003 至 2015 年 2 月,廣義之民投 案件有 986 件,但依促參法辦理的 793 件占 80.43%,其餘 193 件。如以投資金 額統計,民投金額為 7219 億 6159 萬元, 其中促參案件為 3856 億 5368 萬元占 53.42%,也即有 47%左右非依促參法辦 理,且促參案件中 BOT 案件又占 8 成以 上之投資額度;為和國際接軌,本文就國 際部分統稱 PPP,國內統稱 BOT 以符國 人之觀念。

貳、世界銀行認為 PPP 能成功的四個「C」 之條件   一、何謂 PPP     PPP 被界定為公共機關和私部門透 過契約安排,將提供給社會大眾之公共服 務或基礎設施的工作移轉給私部門,根據 契約私部門負責全部或一部之興建、營運、 融資和風險之責任,另外雙方也分享技術、 資產、資源,更重要的是雙方分擔在提供 服務或設施時之潛在風險及報酬。   二、PPP 能成功的 4 個「C」之條件     1. Climate:健全的法令、規章和行 政環境,讓架構完整的 PPP 計畫能有市 場提供基礎建設或公共服務給需求者或 使用者,也能確保計畫持續進行。      2. Commitment:政府最高層持續的 承諾,對於吸引私人資金是必需的,同時 確保投資人的財務規劃能够實現。 3. Capacity:公部門需要有專業知識 和資源去了解公私部門合作的介面關係, 以及如何和私部門一起去工作(例如政府 治理、行政透明度、公部門管理等)。     4. Capital:由於 PPP 投資回收期間 長,需要有耐心的資本(patient capital), 對於初期投資本大,而回收期限長的計劃,政府需要啟動一些金融工具,例如主權保 證 sovereign guarantee 借款、風險及信用 的保證、直接的外國投資財源等,以吸引 來自開發商及商業借款者等資金。

參、世界銀行指出 PPP 之優點     從 2008-2011 年金融危機後,無論開 發中國家或已開發國家,都重振對 PPP 之關注,各國政府因為面臨公共財源窘困 問題,但也體認到公共基礎建設的投資, 對其經濟成相當重要,如何解決財政缺口, 大家都期望私人部門的財源能補足此缺 口,其優點如下:     一、PPP 制度可以提高營運效率,引 進私部門的科技與創新,也可以提供較好 的公共服務。     二、PPP 制度可以激勵私部門如期且 合乎預算的執行各項專案。     三、由於 PPP 係估算專案的全生命 週期的成本,因此現在及未來需支用的預 算明確。

四、本地廠商透過和國際廠商共同投 資的機會或作為下包商,可提高其能力, 例如土木工程、電力工程、設施管理、保 全服務、清潔服務和維護服務等。     五、利用 PPP 讓國營企業和政府逐 漸提高私部門(尤其國際企業)參與公共 建設之水準,同時國內外企業在 PPP 專 案中合作,可移轉技術及專業化營運 PPP 專案,最終可共同到國際間競標其他專 案。六、因 PPP 專案帶動諸如營造業、 設備製造供應、支援服務等產業的發展, 使經濟活動更多元,也使得國家更有競爭 力。
    七、在國家資源有限,而公共服務需 求增加的情況下,PPP 可以補充公共部門 的能力。     八、最重要的是產生物有所值的效果, 這是因為 PPP 專案由規劃、設計、興建 到營運、維修(所謂 DBFOM)都整合在一 起,可以將專案生命週期的風險移轉到私 部門。

肆、PPP 之缺點-以英國為例   一、PPP 專案的開發、招標等採購 程序無論是公部門,常是緩慢(自公告到 簽約平均需 3 年)而且昂貴的,致成本增 加及降低物有所值(Value for money)。     二、PPP 契約常是長期合約,可能長 達 20 年,由於缺乏彈性,在營運階段, 即使是細微變更,以及公部門對於因應公 共服務的要求,也相當困難且需要通過冗 長的審查程序,才能變更。     三、PPP 專案無論是歸由納稅人負擔 的債務責任或私人投資者所得報酬都不 夠透明。    四、私部門不合理的承擔風險,為了 反映風險因而增加公共服務價格,使得公 部門反而負擔更高的風險貼水(risk premium)。     五、PPP 專案的資本投資人常被認為 得到暴利(windfall gains),既有暴利怎麼 會是物有所值呢?     因上述缺點,所以英國在 2012 年 12 月提出所謂 PF2 的一連串改革計畫(A new approach to public private partnerships),主要目標在於增加物有所 值的程度。

伍、PPP 如何達到物有所值 VFM(Value for money)   一、何謂 VFM     VFM有許多不同的定義。如果依英 國財政部的定義,VFM 是「公共服務及 公共財貨和其生命週期成本的最佳組合 以達到使用者的需求」。進行 VFM 分析 的目的是實行公共建設及提供公共服務 時,透過 PPP 模式和傳統採購模式 (PSC.Public Sector Comparator)兩相比較 下何者較為有利於最終使用者,就運用那 一種模式,但也可比較不同 PPP 模式所 帶來的 VFM 有何不同。當然 VFM 並非 基於最低成本的競標方式去選擇服務及 產品。只有在 VFM 大於零之情況下才能 運用 PPP 模式,因而 VFM 可說是 PPP 之靈魂。當透過採購程序最後決定 PPP 模式,其實是透過市場競爭,證明民間執 行公共建設或服務是優於政府的。 二、 PPP 如何達到物有所值(Value for money) 1. Risk transfer:把風險交給較能承擔 風險的人管理,也相對等的獲得報酬。 2. Whole of life costing:從設計、建造、 經營維護都由單一機構整合能使專案的 生命週期總成本降到最低。 3. 創新: 以產出規範(output specification)作為競標的基礎,往往能 使投標者提出創新的解決方案。     4. 資金利用更加有效:私人投資者會 充份利用設施創造更多收入或是降低設 施中服務的成本。     5. 專注於提供服務:不同於公共部門, 私人機構只針對合約所規定必須提供之 服務,沒有其他目的或限制。

    6.成本及資金更加透明及可預 測:PPP 案件由於考慮全生命週期,甚至 包括提升服務及維護的需求,使得預算更 可預測且降低風險。     7. 可抒解政府資金壓力:在興建期完 全利用民間資金,於營運期才分年攤還, 攤還期可能長達 20 年,相對每年攤還之 金額就較少,且對使用者收費,可使收入 增加。     8. 公共服務可更有 accountability:因 為依合約投資人必須在一定期間內提供 一定品質及數量的公共服務。

陸、台灣 BOT 之困境     一、許多縣市政府負債愈多,但其首 長民調卻是愈好,而努力推動 BOT 案件 以減少公共債務的首長卻背負「弊案」 、 「圖利廠商」的負面評價。     二、台灣起步之BOT案例(高鐵計畫) 誤導了 PPP 走向。例如:1.BOT 就是政 府不出錢,且還有權利金收入。2.附屬事 業可無限擴大,用以提高自債能力,致使 公共建設的事業在計畫中被弱化,附屬事 業反而喧賓奪主。3.只要把特許期延長就 可提高自償率財務可行性及民間投資意 願,致使台灣之 BOT 期限較長,一般是 50 至 70 年,英國則有 81.45%是 20 年至 30 年。     三、風險分擔不合理,致使民間投資 者有暴利、暴損之情況。例如:1.需求面 之風險?運量預測失準之風險由誰承擔? 2.九二一地震後耐震係數改變之風險?3. 部分土地開發案件(聯合開發為主)遭質 疑民間投資者獲得暴利。     四、政府限制人壽保險公司退休基金 等長期性資金投資 PPP 案件,背離世界 潮流。
五、把聯合開發、都市更新,公有土 地設定地上權都列為 BOT 業績虛增膨脹 了 BOT 之業績。     六、獨創以自償率作為採行 BOT 與 否之準則,而非國際上通用之 VFM,使 得自償率低而社會需求強烈及經濟效益 高的公共基礎建設囿於財政困難無法推 動,也不能以 PPP 模式推動,延誤期程。 另外依促參法第 29 條規定自償率本來係 作為「主辦機構補貼所需貸款利息或投資 其建設之一部分」之用,但因為誤認 BOT 就是政府不出錢,故實際上少有公共建設 依此條文辦理 BOT 專案。     七、國內金融機構少有專案融資經驗, 一則使民間投資者籌資困難,另外政府部 門也少了融資單位之協助監督。     八、對於國際情勢了解不夠,現行 BOT 法令制度疏於與國際接軌(例如:亞 洲開發銀行、世界銀行等),形同土法煉 鋼及閉門造車,無法擷長補短,改進 PPP 制度之缺陷。     九、政治上藍綠惡鬥,在 PPP 公共 政策上難以透過理性討論形成共識共同 推動重大政策改革。     十、媒體及輿論弱智、理盲又民粹, 專業意見難以被尊重,BOT 計畫常被污 名化。例如將 SPV 視為空頭公司。

   柒.結語
    一個健全的 PPP 專案就像是婚姻, 雙方都應該想在有生之年努力去培養雙 方的關係,而不是從婚禮開始就在爭吵那 一方能得到多少禮金。目前台灣的 BOT 爭執的焦點不就是簽約時權利金的多寡 嗎?至於基礎建設及公共服務的效率 (VFM)和品質(output specification)是否達成目標呢?(2015,11,11地政學訊53期)((臺北市政府參事、政大地政系第 36 期系友)

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