刑事訴訟改革成效評估委員會總結報告 2012,1,11
民國88年全國司法改革會議（下稱全國司改會議）的決議及相關刑事訴訟法制的改革，迄今已逾11年，其間我國社會、政治、經濟環境等均有大幅變遷，司法院為使刑事訴訟的改革能與時俱進，合於時代脈動，於民國100年1月初成立「刑事訴訟改革成效評估委員會」，擇取全國司改會議中有關刑事訴訟制度改革的重大議題進行改革成效評估，期能在新的時代，確立我國刑事訴訟未來改革的方向與進程，自100年1月24日召開第一次會起，迄今開過11次會議，茲將歷次會議討論情形[1]，總結報告如下：
壹、過去改革之問題意識
88年全國司改會議當初認為，當時刑事司法改革面對的難題與困境有二：即「審、檢、辯三方關係嚴重失衡」及「刑事司法整體負擔過重」。良以我國刑事訴訟制度，傳統上以職權主義為基本架構（民國24年舊刑事訴訟法的基本原則，以職權主義為基礎；56年修正刑事訴訟法，以職權主義為主，當事人進行主義為輔），賦予法官調查證據之職權，長期實務運作的結果，整個訴訟程序的進行，包括法庭活動，均由法官主導，檢察官未落實舉證責任，辯護功能未能發揮功效，導致法官、檢察官、被告(含辯護人)三方關係嚴重失衡，事實審的功能不彰，判決屢被最高法院以事實不明為由撤銷發回，案件經常往返於二、三審之間，久懸未決，徒增人民訟累。此外，如同多數國家一般，我國社會多元化後，案件量持續增加，案情日趨繁雜，刑事司法負擔過重，影響裁判品質及人民受妥速審判之基本人權，自有必要進行新一波的司法改革。
貳、過去改革之基本理念
為有效而釜底抽薪地解決上開困境與難題，非賴改革刑事訴訟制度，難以奏效。全國司改會議乃針對當初的刑事訴訟制度現狀進行研討，會議結論則以增強當事人進行主義作為刑事司改的基本理念，認為應確立當事人調查證據之主導權及法院依職權調查證據之補充性，檢察官負實質的舉證責任，強化辯護功能，促進當事人實質平等，減輕處理案件的負擔，推動刑事審判集中審理制，強化第一審的事實審功能，以第一審為事實審審判中心，第二審採事後審兼續審制，第三審採嚴格法律審並採上訴許可制，強化其他減輕審理負擔的配套措施[2]等。
參、過去改革的具體內容
為實踐全國司改會議的結論，司法院先後於民國91年及92年完成刑事訴訟法的修正，以改良式當事人進行主義作為刑事訴訟架構的基本原則，進行相關配套措施的司法改革，其具體內容[3]如下:（一）明定無罪推定原則及檢察官的實質舉證責任，強化辯護功能，促進當事人的實質平等，確立調查證據以當事人聲請調查為主導‧法院依職權調查為補充之原則，調整法官、檢察官、被告(含辯護人)三方關係。（二）落實及強化交互詰問之要求，嚴謹證據法制，推動刑事審判集中審理制，強化認定事實的功能，以建構第一審為金字塔型訴訟制度堅強的事實審。（三）採行緩起訴制度，增設簡式審判程序、採用略式判決，擴大運用刑事簡易程序，酌採認罪協商求刑制度，以減輕審理的負擔。迄今除上訴審制度部分之改革外，在法制大致上已完成改革，並付諸施行。
肆、過去改革之成效檢討
刑事訴訟新制採改良式當事人進行主義，自92年9月實施迄今，經檢討後，可以看到若干成效如下：(一)法庭三方關係獲致部分的調整，法官依職權調查證據的色彩較刑事訴訟舊制淡化；公訴組檢察官到法庭實行公訴，形式上扮演當事人一造的角色；提升部分辯護功能，被告防禦權較以往能獲得保障。(二)採行交互詰問制，形式上活化法庭活動，事實審功能較能發揮；適用嚴謹證據法則，修正過分重視警詢筆錄的現象。(三)採行合議制，以收集思廣益之效，提升裁判品質。就刑事訴訟新制所呈現的上開部分成效而觀，88年全國司法改革會議決議，增強當事人進行主義作為司改的基本理念，改革方向應屬正確，值得肯定！
然觀現今刑事訴訟實務的現況，審、檢、辯三方關係仍處失衡，刑事司法總體負擔仍屬沈重，就此而言，與當初採行增強當事人進行主義之基本理念所要達成的理想目標，出現若干差距，值得再調整或改造的現象如下[4]：一、檢察官的實質舉證責任，有待加強刑事訴訟新制的起訴，仍採卷證併送制，法官於開庭審理前已詳閱全案卷宗，部分檢察官仍期盼法官依職權調查證據，導致部分檢察官仍未能善盡其實質的舉證責任，實行公訴的權能，有待加強。 二、辯護人的辯護功能與辯護品質，有待提升
被告有辯護人為其辯護的案件數，占案件總數的百分比，依89年至99年間的統計數字觀之，僅有12％〜15％[5]，比例要屬過低，被告仰賴辯護人為其辯護的防禦權，未獲實質的確保，當然無法落實當事人對等原則，以與檢察官對抗。另被告雖有辯護人為其辯護，惟因公設辯護人、義務辯護人、選任辯護人、法扶辯護人的辯護品質不一，參差不齊，影響被告訴訟權益之確保至鉅，自有必要重新整合與加強訓練。 三、當事人調查證據聲請的主導性，有待強化
部分檢察官未能善盡其實質的舉證責任，被告仰賴辯護人的實質辯護功能未能落實，致當事人聲請調查證據的主導性不強，法官為發現真實的前提下，不得已再依職權調查證據，三方因素相互牽引惡性循環下，調查證據以當事人聲請調查為主導，法院依職權調查證據為補充的新制，無法充分落實，致使增強當事人進行主義的改革基本理念無法充分實踐，有待強化。四、法院應依職權調查證據的範圍未定，影響改革成效修正刑事訴訟法第163條第2項規定「法院為發見真實，得依職權調查證據。但於公平正義之維護或對被告之利益有重大關係事項，法院應依職權調查之。」其中「公平正義之維護」，究係專指「有利於被告之事項」，或兼指「不利於被告之事項」，此攸關法院應依職權調查證據的範圍，即法院依職權調查證據究係主導性或補充性的判斷，實務上迭生爭議，影響以增強當事人進行主義為改革基本理念之實踐，有待改進。五、上訴制度的改革受挫，金字塔型訴訟制度無法成形全國司改會議，就刑事訴訟制度改採金字塔型訴訟制有高度共識，所謂的金字塔型訴訟制，係以建構第一審為堅強事實審為基礎，並進行二、三審的訴訟架構改造，第二審改為事後審兼採續審制，第三審改為嚴格法律審兼採上訴許可制。然而，多年來就第一審是否已於新制實施後成為堅強的事實審，各方見解不同，淪為各說各話(律師界有戲稱為「水泥未乾」，學界則有戲稱為「樓上在漏水」)，阻斷二、三審的修法進程，致金字塔型的訴訟制度無法實現。六、主導配套措施的基本原則不清，影響特別程序應有的效率刑事訴訟新制搭配以效率為導向的特別程序(例如：緩起訴、簡易程序、簡式程序及協商程序)，大部分係由檢察官主導的調查程序，或由法院本於職權進行簡單的審理程序即告結案，且大部分程序並無律師參與，欠缺實質「當事人」進行的特性，然刑事訴訟新制仍以改良式當事人進行主義作為其主導的基本原則，影響配套措施應有的效率，企待調整。 七、配套措施的功能，有待強化
以效率為導向的特別程序(例如，緩起訴、簡式程序、簡易處刑及認罪協商等)，雖展現部分成效，然檢察官於偵查中以緩起訴及職權處分終結，阻絕有犯罪嫌疑的案件進入法院的比率，自93年至100年7月，約僅介於16％至20％之間[6]，僅相當於五分之一的案件量。換言之，偵查中有五分之四的案件量進入法院審判體系，相較於英、美國家有95〜97％之案件排除於法院審判體系之外，顯然過高，偵查中的緩起訴功能，宜再加強。
再者，法院受理檢察官起訴的案件，依通常訴訟程序審結的比率，自93年起迄於100年7月止，約介於47％〜58％之間[7]，相當於五分之三的案件需經公開法庭辯論後審結，法庭審理案件的負擔仍屬沈重，未獲疏解，足見審判中的特別程序(例如簡式審判程序、簡易程序及求刑協商等)制度必要再改革，功能仍待強化。
伍、未來改革的基本理念他山之石，可以攻錯，為有效解決上述問題，外國法制應有值得借鏡之處。在比較法制上，諸如義大利、美國、英國[8]，及東亞鄰近國日本，其刑事訴訟制度依案件的繁簡疑明程度不同，而有不同的主導思想及基本原則，並異其處理程序。反觀我國，88年全國司改會議結論或刑事訴訟現制，前者僅強調增強當事人進行主義，後者則稱改良式當事人進行主義，不分通常程序（處理被告有爭執的案件）或特別程序（處理被告無爭執的案件），均有其適用，致通常程序本應由當事人積極主動參與，落實當事人進行主義者竟未落實，特別程序（簡易程序、簡式審判程序、求刑協商程序）應發揮法官澄清照料義務，由法官本於職權維持程序之適法性及合目的性，而不應強調當事人進行主義者卻反而重視，此種混匯當事人進行主義或職權主義的現狀，在司法資源有限應加以合理分配之前提下，自有借鏡外國法制而加以調整的必要。如前所述，88年全國司法改革會議，被告對案情有爭執的案件，增強當事人進行主義之精神進行改革，基本方向是正確，殊值肯定，至於被告對案情無爭執的案件，則無繼續強調改良式當事人進行主義為基本理念，是以在司法資源有限的前提下，應依被告對案情有無爭執（明案或疑案）而採取不同的處理程序。在「疑案」部分，由於被告或爭執犯罪事實成立與否；或法定最輕本刑5年以上的案件（絕對重罪案件）如經有罪判決確定被告受重判的可能性極高，對於被告權利影響甚鉅，縱或被告對於犯罪事實不爭執，亦一律視為爭執案件（擬制爭執），均應由當事人積極參與、主導整個訴訟程序，國家應給予周詳訴訟程序的保障，此時可設計深化當事人進行主義為主軸的訴訟程序。至於「明案」部分（輕罪或法定最輕本刑未滿5年之相對重罪），被告對犯罪事實既不爭執，且已認罪，被告所關心的是能否快速審結，此際採取簡單、快捷、量刑相對減輕的方式進行，若案件無辯護人為被告辯護，由法官發揮澄清、照料義務，本於職權維持程序之適法性及合目的性，將有助於被告早日脫離訟累。當然在不同程序之間，另設有轉軌程序以供調節。此等設計的訴訟制度改革，可稱之為「分流制刑事訴訟改革」[9]。申言之，分流制刑事訴訟改革仍以「明案速判」、「疑案慎斷」為中心思想，依被告對案情有無爭執而適用不同處理流程，明案淺流的處理程序特徵取其「妥速」，強調妥速審結，由法官基於公正立場，發揮澄清、照料義務，本於職權維持程序之適法性及合目的性；疑案深流的處理程序特徵重在「嚴謹」，強調程序適正深化當事人進行主義，以堅實第一審為事實審中心，第二審採行「事後審兼續審制」，第三審採行「嚴格法律審兼採上訴許可制」之金字塔型訴訟架構，建構一個因案制宜妥速富有效率，嚴謹富有公義的訴訟制度。茲依被告對案件爭執與否，區別案件「明案、疑案」以簡述分流制流程如下：（一） 被告對案件不爭執者（明案）－以特別程序終結
1、輕罪（即最輕本刑為3年以下有期徒刑以外之罪）、相對重罪（指輕罪以外，法定最輕本刑未滿5年有期徒刑之罪－有待修法），原則上由檢察官以「職權處分」、「緩起訴處分」或向法院聲請「求刑協商（待修法）」、「簡易判決處刑」等特別程序終結之。
2、倘檢察官提起公訴，而被告繼續不爭執，則由法官發揮澄清、照料義務，本於職權維持程序之適法性及合目的性，改以「簡易程序」、「求刑協商程序」、「簡式審判程序」等特別程序審結。
（二） 被告對案件有爭執者（疑案）－以通常程序終結
1. 不論是輕罪或相對重罪，只要被告對案件有爭執者，一律由檢察官依通常程序提起公訴，由國家依嚴謹的訴訟程序，活化當事人攻防的法庭活動，保障被告的訴訟權。
2. 至於絕對重罪案件，影響被告權益至鉅，縱或被告對案件無爭執，亦視為爭執案件（擬制爭執），仍應依通常程序處理，以保障被告權益。
（三） 轉軌機制
１、「疑案」轉為「明案」－改依特別程序審理被告對案件有爭執之「疑案」，檢察官依通常程序起訴，被告於準備程序或審判期日不爭執，且所犯為「輕罪或相對重罪」者，法院得改行特別程序審理終結（例如，簡易程序、簡式審判或求刑協商程序）。2、「明案」轉為「疑案」－改依通常程序審理
（1）檢察官聲請簡易判決處刑之案件，嗣經被告爭執，改依通常程序審理。（2）簡式審判程序、求刑協商程序終結前，被告轉而對案件有爭執者，改依通常程序審理。（3）檢察官以輕罪或相對重罪聲請簡易判決處刑或起訴，法院本於維持程序之適法性及合目的性之職權，認屬絕對重罪之案件，縱或被告不爭執，亦改依通常程序審理。陸、未來改革的具體內容 分流制的刑事訴訟改革，可分為二方面，一屬於法制面的改革，透過修正刑事訴訟法解決，另一屬實踐面的改革，可藉由政策形成具體落實。茲分述如下：
一、法制面：建議採行下列修法方式處理
（一）分流制下「疑案」－朝深化當事人進行主義方向改革
1、落實檢察官舉證責任[10]
（1）進一步強化起訴審查制，發揮審慎起訴的效能。
（2）落實檢察官實質舉證責任，確實到庭具體指出證明方法。
（3）改良卷證併送制，避免審判前接觸卷證，澈底排除法官預斷。
2、擴大辯護範圍－強化被告防禦權[11]
（1）研議提前強制辯護至偵查階段聲請羈押時，以維被告權益。
（2）強化通常程序的辯護功能
（3）強化準備程序的辯護功能
3、強化準備程序，發揮集中審理功效
（1）強化檢察官準備程序的協力義務
（2）強化辯護人準備程序的協力義務
（3）準備程序內容的精緻化
（4）研議準備程序的失權效
4、活絡交互詰問的法庭活動－深化交互詰問規則
5、當事人主導調查證據－法院依職權調查證據輔助化
進一步深化改良式當事人進行主義，強化當事人對調查證據的
主導權，限縮法院依職權調查證據的範圍[12]，弱化職權主義色彩。
6、嚴謹證據法則－堅實事實認定功能
（1）將最高法院關於證據法則統一的見解明文化，避免見解岐異[13]。
（2）進一步研修必要相關的證據法則
7、強化量刑辯論程序[14]
（1）強化量刑辯論程序，俾妥適量刑，罰當其罪，避免當事人以量刑不當而濫行上訴。
（2）研議分離罪責辯論程序及量刑辯論程序
8、上訴制度改造[15]
「疑案」部分，建構第一審為堅強事實審的理想目標，上訴審構造基於經濟及效能之考量，朝第二審採「事後審查制兼採續審制」，第三審採「嚴格法律審兼採許可上訴制」的方向修法。
（二）分流制下「明案」－法官發揮照料義務，本於職權維持程序之適法性及合目的性
1、緩起訴處分[16]
（1）擴大緩起訴處分制度適用案件之範圍。
（2）強化緩起訴處分事前或事後之監督機制，賦予被害人、告訴人的程序參與權。
2、簡易程序[17]
（1）放寬簡易程序適用對象及處刑範圍，以妥速處理相對重罪部分的明案。
（2）明定簡易程序的上訴審採行之「廣義覆審制」，以維當事人權益。
3、簡式審判程序[18]
（1）擴大簡式審判程序適用案件的範圍，以妥速處理相對重罪部分的明案，及強化量刑辯論程序，俾妥適量刑，罰當其罪，避免當事人以量刑不當而濫行上訴。
（2）法院對被告「有罪陳述」，應對之為適當的闡明。
（3）明定適用簡式審判程序案件，於一定情況下，應行強制辯護，以維被告權益。
（4）明定告訴人、被害人的程序參與權，以修復損害，俾符合公平正義。
4、求刑協商制度[19]
（1）將求刑協商制度提前適用至偵查階段。
（2）放寬求刑協商制度適用案件的範圍，以妥速處理相對重罪部分的明案。
（3）明定適用求刑協商程序之案件，於一定情況下，應行強制辯護，以維被告權益。
（4）明定告訴人、被害人的程序參與權，以修復損害，俾符合公平正義。
二、實踐面：建議建置並強化相關措施如下：
（一）強化被告辯護依賴權[20]－整合辯護資源公設辯護、義務辯護及法律扶助多元併存，彌補城鄉差距及不足
1、建立刑事專業扶助律師，並強化其功能。
2、強化法律扶助律師評鑑制度。
3、擴充刑事法律扶助律師員額及各類刑事案件扶助範圍。
4、加強公設辯護人的角色與功能，恢復公設辯護人考試。
（二）堅實事實認定的功能[21]
1、審判期日行交互詰問時，採法庭錄音委外轉譯，以利交互詰問
順暢有效率的進行。
2、落實提高證人、鑑定人到庭意願的具體措施，以利交互詰問發揮功效。
3、研議成立審、檢、辯間的「加強法庭交互詰問專業訓練研議小組」，加強交互詰問的專業訓練，提升法庭活動的效能。
柒、結語一、刑事訴訟深淺分流的意義
「疑案能慎斷 檢辯雙方展所長」「明案要速判 法官職權來審案」二、刑事訴訟深化分流的目的「刑訴改革再深化 精緻分流重人權」「疑案慎斷細細審 撥雲見日不誤判」「明案速判快快辦 早日定案解民怨」「司法資源不浪費 程序正義定實現」 [1] 委員間對各次會議主題均提出卓見，討論熱烈盈庭，見仁見智，本份總結報告儘可能依照多數委員之意見予以整理，詳細完整討論內容，請參閱歷次會議紀錄。
[2] 有關刑事司法改革的會議結論，詳見司法院編印，全國司法改革會議實錄下輯，民國88年11月，第1372頁至第1391頁。
[3] 請參見，司法院編印，全國司法改革會議結論具體措施暨時間表，民國
[4] 請參照 100.04.28第4次會議參考資料續編(四)。
[5] 請參照 100.04.28第4次會議參考資料續編(四)第115頁附件三。
[6]請參照 100.11.24第12次會議參考資料續編(十一)第24至25頁。
[7] 請參照 100.11.24第12次會議參考資料續編(十一)第26頁。
[8] 請參照100.03.24第3次會議參考資料續編（三）、100.04.28第4次會議參考資料續編(四)。
[9]請參照 100.04.28第4次會議紀錄。
[10] 請參照100.07.28第8次會議紀錄。
[11] 請參照100.06.30第7次會議紀錄。
[12] 最高法院100年度台上字第6259號判決參照。
[13] 請參照100.08.29第9次會議紀錄。
[14] 請參照100.12.29第13次會議紀錄。
[15] 請參照100.09.29第10次會議紀錄。
[16] 請參照100.10.27第11次會議紀錄。
[17] 請參照100.10.27第11次會議紀錄。
[18] 請參照100.11.24第12次會議紀錄。
[19] 請參照100.11.24第12次會議紀錄。
[20] 請參照100.06.30第7次會議紀錄。
[21]請參照100.08.29第9次會議紀錄。
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