台南市長許添財不起訴處分書
臺灣臺南地方法院檢察署檢察官不起訴處分書
95年度偵字第17333號
被 告 許添財 男 56歲
籍設臺南市
上列被告因瀆職等案件，業經偵查終結，認為應該不起訴處分，
茲敘述理由如下：
一、本件告發意旨略以：被告許添財係臺南市市長，意圖為自己
不法之所有，在民國91年至94年間之任職期間，明知其每月
所能支領之機關首長特別費，依行政院87年7月21日台八十
七忠授字第05642號函所規定之「機關首長特別費支用規定
」，不得將特別費之半數直接撥入個人薪資帳戶；且特別費
的報支手續，以檢具原始憑證列報為原則，倘有一部份費用
確實無法取得原始憑證時，得依首長領據列報，但最高以半
數為限。然被告竟將上開列報特別費所領得之半數，匯入其
薪資帳戶，並明知自己並未有實際支出，然仍取他人消費所
取得之發票，充當自己因公務支出所取得之原始憑證，向臺
南市政府列報核發首長特別費，使不知情之臺南市政府人員
因而陷於錯誤，如數予以核發，因認被告涉有瀆職罪嫌云云
。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑
事訴訟法第154條第2項定有明文。且認定不利於被告之事實
，須依積極證據，苟積極證據不足為不利於被告事實之認定
時，即應為有利於被告之認定，更不必有何有利之證據。又
告發人之告發，係以使被告受刑事訴追為目的，是其陳述是
否與事實相符，仍應調查其他證據以資審認，最高法院30年
上字第816號、最高法院52年台上字第1300號著有判例可資
參照。再按貪污治罪條例第5條第1項第2款利用職務上之機
會詐取財物罪，就詐取財物之要件言，與刑法詐欺罪相同，
必須行為人意圖為自己或第三人不法之所有，以詐術使人將
本人或第三人之物交付為要件。所謂以詐術使人交付。必須
被詐欺人因其詐術而陷於錯誤，若其所用方法不能認為詐術
，亦不致使人陷於錯誤，即不構成該罪。因之，行為人（公
務員）縱有施用欺罔或其他方法而圖詐取不法財物情事，然
相對人若早已了然於胸，並不因公務員之施用欺罔或其他方
法，而陷於錯誤，其之所以交付財物，乃係別有原因者，仍
無由逕繩以該條款之罪責。又所謂詐術，固不以欺罔為限，
即利用人之錯誤而使其為財物之交付，亦屬之，惟必須行為
人有告知他人之義務竟不為告知，而積極利用他人之錯誤，
始足成立；又按貪污治罪條例第6條第1項第3款之「侵占職
務上持有之財物罪」，係以該財物，依一定之原因先歸屬於
行為人自己之實力支配下，至歸屬之原因不問基於法令、契
約或法律行為以外之適法行為皆可，而後行為人基於不法之
意圖將該財物據為己有，為其成立要件；而該條例第5條第1
項之「利用職務上之機會，詐取財物罪」，則以行為人自始
即基於為自己不法所有之意圖，利用職務之便，以欺罔詐偽
之方法，使人交付財物。至行詐之方法，不以積極行為為限
，即消極之欺罔行為，亦不失為詐欺，惟在消極性詐欺之場
合，須以行為人違背法律上據實告知之義務，而利用他人之
錯誤，始克相當。上開二罪之構成要件，一為所侵占之財物
，須依一定之原因先歸屬於行為人之實力支配下；一為自始
即以欺罔之方法騙取他人之財物，並不相同，犯罪之基本事
實亦因而有異。最高法院92年度台上字第1141號、91年度台
上字第6078號分別著有判決可資參照。
三、本件經訊據被告許添財於本署偵查中堅決否認涉有瀆職之犯
行，辯稱：機關首長特別費一半額度需檢據核銷部分，伊均
有檢據申請核銷，並無取他人發票來報銷；至於以首長領據
代替原始憑證核銷部分，確實大部分在年初農曆春節時發送
獎賞金有支出，且已用盡，實際所支出之金額，均已大於所
領得之特別費金額。況伊已將91年至95年間全部所領取之首
長特別費，於95年11月20、21日分別繳回新臺幣（下同）
4,866,437元及8,010元予臺南市政府公庫，伊並無任何不法
等語。按臺南市市長之首長特別費，每月共有8萬8千元。其
中由首長以領據代替原始憑證列報支領部分，佔一半即4萬4
千元；而需以原始憑證列報支領部分，亦佔一半即4萬4千元
。告發人謝龍介告發被告許添財所涉關於以領據列報支領特
別費，並未有實際開支一節，除據被告於本署偵查中堅決否
認已如前述外，復提出相關人事後所製作之切結書在卷。
四、按特別費制度之設立，溯其源，是鑑於早期各級機關首長、
副首長因公招待、餽贈、獎賞之需要，在動支經費時，並未
訂定給付的標準，而且可以動支的經費總額也無限制，因而
造成寬嚴不一及經費浪費的情形。於是在立法院、審計部的
建議下，行政院自41年開始建立特別費制度，對於此方面的
動支額度加以規範，以節制相關支出。在62年間，又考慮到
預算在執行時，各級首長事實上難免有若干機要性質的開支
，無法取得原始單據，行政院於是參照審計部之意見，另外
准許在特別費可支領的半數額度內，容許首長、副首長以領
據動支，採較為彈性的方式處理，並未要求首長、副首長在
具領後，須再列明後續經費的使用情形。至於支領方式方面
，實務上或有領取現金、支票之方式，或有直接撥入帳戶等
方式處理。故特別費的性質，實際上是因為考量早年薪資待
遇偏低，各級機關首長、副首長因其身分職務關係所衍生出
之招待、餽贈等花費，如由其個人薪資待遇中支付，顯然負
荷過重，因此編列首長、副首長專屬特定款項供其統籌支配
運用。50多年來，一向基於尊重、信賴首長、副首長之原則
，由其統籌運用，並採寬鬆彈性之認定，從未對其支用範圍
及內容作更明確的表列，此一做法已相沿成習，並早已形成
多年的行政慣例。足見「特別費」，實務上幾乎已定性為首
長實質薪資補貼之性質，首長在主觀上亦多認為係實質補貼
之性質。再從特別費之列報支領程序觀察，通常是由機要及
幕僚人員進行相關支出的處理，只要在核定之預算額度內，
或在半數額度內出具首長、副首長的領據，各機關會計人員
僅就憑證作形式審查，對於支用之內容及項目，則基於尊重
首長、副首長職務需要之原則，向來從寬認定。參與此項業
務之機要、幕僚及核章人員等，對此一處理方式亦產生信賴
，並依例辦理相關事務，此有行政院主計處在95年11月29日
於行政院第3107次院會中陳報之「國務機要費及特別費制度
之沿革及改進」報告乙份在卷可按。足見「特別費」之設計
，從歷史之沿革觀之，在在顯示其有缺漏之處，不能因此要
求沿例領取特別費之機關首長負此制度設計上所產生瑕疵爭
議之刑事責任。
五、次按本案之重點除特別費的性質與行政慣例已如上所述外，
尚有被告是否具有利用職務上之機會詐取財物之主觀犯意及
以機關首長、副首長所出具之領據報支特別費之行政流程是
否符合詐欺的要件。
（一）所謂「特別費」係指凡各機關、學校之首長或副首長
等人員，因公務所需，並經核定有案者其係歸屬於「
業務費」（一級分類）之性質。又我國政府之預算，
於每一會計年度辦理一次。各機關執行歲出分配預算
，應按月或分期實施計畫之完成進度與經費支用之實
際狀況逐級考核之並由中央主計機關將重要事項考核
報告送立法院備查；其下月或下期之經費不得提前支
用，遇有賸餘除依第六十九條辦理外，得轉入下月或
下期繼續支用，但以同年度為限。又會計年度結束後
，各機關其經費未經使用者，應即停止使用。預算法
第11條、第61條及第72條分別定有明文。再所謂劃帳
發薪，係指各機關、學校依規定按月支給員工之薪餉
、其他加給、主管特支費、聘僱臨時員工薪資、酬勞
費、加發工作獎金等，撥付受委託之金融機構分別劃
撥其員工個人開立之存款帳戶，財政部所頒定之「中
央政府機關學校員工劃帳撥薪處理要點」第2點定有
明文，並不包括特別費在內。
（二）從前揭各級機關首長、副首長特別費之編列歷史沿革
觀之，其究竟係是否屬於機關首長之實質補貼，抑或
純係業務費性質，何時可領取，各方說法及作法均不
一。所以在立法院預算及決算委員會審查91年度中央
政府總決算審核報告第六組部分時，當時之蘇治芬立
法委員在會議中，曾就各機關首長、副首長特別費，
有於每月初尚未發生即行支領之情事提出諮詢，審計
部始於92年11月10日以台審部壹字第0920005036號函
示要各審計單位注意有無上開情事，此有上開審計部
函乙紙在卷可證。顯見各機關首長、副首長支領特別
費，有於事前月初支領者，亦有在事後支領者，並且
有首長在未實際支出時，即先行支領之情事。然上開
審計部函示仍未對機關首長、副首長特別費之性質，
包括何時列報支領？是否要有實際支出才可列報支領
等規範上作出明確規定。故對於特別費的定性及使用
方式，事實上是有高度爭議的。
（三）又鑑於特別費以首長領據列報核銷部分之流程，只要
機關首長以領據代替原始憑證列報後，事後相關審計
單位並不需要再進行實質核銷手續，如既已完成核銷
程序，則應無事後繳回與否之問題。於此前提下，是
否有成為變相補貼機關首長薪資之一部份，而造成機
關首長對此是否具有違法之認知，不無存疑之處。檢
察官對於被告犯罪之事實須負舉證之責任，當審計單
位、法務部等國家不同機關，對特別費的定性尚且有
不同意見、檢察官又無法依現有之函示規定及行之有
年之行政慣例，明確認定特別費之性質時，自不能以
此苛求任何一位成為被告之首長在事前能知之甚詳。
除被告主觀犯意，檢察官難以舉證以外，檢察官亦無
足夠的實務資料，可以證明特別費完全沒有實質補貼
首長之性質，也無足夠的資料可以介定行政院所稱特
別費須「與公務有關」之範圍。故在無法由現有資料
舉證特別費的性質完全沒有實質補貼的性質時，本於
「法明確性」及刑法「罪刑法定原則」的要求，自不
能將特別費領用妥當與否所發生爭議之風險，全然責
由領用之首長來承擔。
（四）再本件被告所任職機關之會計人員均依往例將首長、
副首長特別費匯入首長之特定帳戶或領取現金方式後
，由首長、副首長自行規劃使用，並非為他人持有此
筆款項，故應無侵占之問題。又被告擔任首長並無任
何積極施用詐術之行為，會計人員依例行事，亦無任
何「陷於錯誤」之情事，被告依法並無任何報告義務
，亦無任何利用他人錯誤的消極詐術行為。至於被告
是否有義務繳回剩餘的特別費？則屬制度設計是否妥
適，以及被告是否有公法上（債）義務不履行或公法
上不當得利的問題。針對此種行政運作模式，強行擬
制為被告有向會計人員施用詐術，亦即「向會計人員
詐稱未來必將如何使用的承諾」，不免令人有牽強附
會或羅織罪名之誤解。
（五）面對本件高度政治性的法律案件，司法者應站在歷史
的高點來觀察特別費性質？還是該匠氣十足如堆積木
般將「法律概念」堆砌起來？司法者對法律的運用，
無非即是「認事」與「用法」。本案的問題焦點不僅
是在「用法」，更重要的是在「認事」。換言之，關
於本案司法者究竟應很「概念法學」地用幾張語焉不
詳的函文，即判斷被告首長有利用職務上之機會詐取
財務的貪污犯意？還是應該從社會學及自然法的觀察
，作出合乎社會理性及法律情感的判斷？當少數幾位
首長發生此類行為時，探究其犯罪之構成要件不致有
所爭議；但是當相當多數首長都可能經不起此種檢驗
時，就是執法者應停下腳步來思考「究竟這是一個犯
罪問題還是一個制度瑕疵問題」。再從自然法角度觀
察，姑且撇開黨派立場及政治攻訐，全國各機關首長
因其首長身分，於公於私均衍生出許多一般部屬不會
有的花費，例如婚喪喜慶、獎勵、禮物往來等公共關
係造成的負擔，故在法制明確性有欠缺之情形下，如
將特別費定性為補貼首長，具有實質津貼的性質，應
可為大眾所接受。尤其是當法規定義不清，對特別費
性質有不同意見之爭執，長年以來全國相當多數機關
首長，將特別費用作首長花費的補貼，並形成行政慣
例時，基於「刑法謙抑性及最後手段性」之本質，執
法者是否仍宜特別針對一、二位首長，科以貪污治罪
條例如此嚴酷的刑責？還是全國如此高比例的首長均
須一一依法嚴辦？以經驗法則即能判斷不可能「陷於
錯誤」的會計人員要不要全部以「共同正犯」全部追
訴？由行政流程來看就難以諉為不知情的審計人員
要不要以「包庇首長犯罪」全部追訴？以類似方式每
月領用「事務補助費」充作薪資的全國相當多數之村
、里長要不要全部以詐取財物的貪污罪追訴？法規定
義的不清、主管機關又長年怠於釐清規範及介入糾正
，這些風險是否均應由全國所有蕭規曹隨的機關首長
來承擔？而如此大規模追究全國菁英份子，此是否符
合社會理性及人民對法律的期待？司法者在面對此種
制度的嚴重瑕疵時，不應不考慮社會現象，仍束縛在
「法律概念」的象牙塔中去解釋法條，將會計人員都
違反經驗法則地判斷是「陷於錯誤」不知情的受騙者
，也違反常情地將首長都判斷為「施用詐術」之行騙
者。
（六）又每位首長對特別費有以領據領支票兌現使用或撥入
帳戶內再提領使用方式之不同，因而產生撥入帳戶者
，未從帳戶內提出使用，被進行追訴，以領據領取現
金者未實際使用，卻因而得以逃避檢察官對其進行追
訴的奇特現象，顯將使民眾感到有違公平正義。因此
當首長將特別費認知為對自己的實質補貼，其領取方
式又是直接匯入首長帳戶，那麼特別費早已在匯入帳
戶的時點，完整地完成核銷程序，此時已歸屬為首長
所有，與首長自己之存款，產生民法上可代替物之「
混合」效果，在無法認定「逕行匯入帳戶方式領取特
別費」違法之前提下，則所殘餘的問題就只剩下「首
長如何利用這些款項」以及「行政慣例上首長是否有
義務繳回餘款」及「首長是否施用詐術以及餘款未繳
回之侵占問題」。
（七）再本件被告關於以領據列報所領得之特別費，雖均撥
入其在中央信託局臺南分局所申設之帳戶內（帳號:0
1482061316666號）， 有上開帳戶之明細帳在卷可稽
。被告自91年 1月起至95年10月止，以領據列報所領
得之特別費總計為2,552,000元，同期間該帳戶之動
支情形因提現而無法明確證明為私人支出者計1,185,
320元，雖不足上開領據特別費撥付總額，然依據被
告當庭所提同期間用於犒賞市府員工、志工、公務饋
贈、公益捐贈明細表，支出金額總計2,615,800元，
此並有各員工、志工及公益團體等出具之領據在卷
可參。上開支用總額已明顯超過特別費撥付總額，就
金錢具有替代性之觀念言，被告既然從總財產中為前
列支出，在無法證明上開支出另有其他資金來源下，
前列支出尚非不得視為特別費之支用項目。
六、另關於告發人所告發被告以不實憑證列報支領需檢據核支特
別費部分，業經被告所堅決否認在卷，經核其所辯與證人即
負責列報被告之特別費助理郭靜蓉在本署偵查中證述情節相
符，且經本署詳細核對後，被告自91年1月起至95年9月止，
檢據核支特別費者共305筆，核支金額計2,250,947元，其中
用於宗教、公益團體之捐贈者共38筆，金額計146,800元，
用於致贈花圈、花籃、喜幛、匾額等活動贈禮者共29筆，金
額計353,424元，用於致贈禮金、奠儀者共174筆，金額計
1,320,800元，用於辦公雜務支出者共6筆，金額計8,854元
，用於餐飲者共24筆，金額計274,32 6元，用於購買禮品者
共34筆，金額計146,743元，此有審計部臺灣省臺南市審計
室核銷特別費憑證影本乙冊附卷可稽，經核上開支出項目尚
無不符行政院主計處「支出標準及審核作業手冊」之規定或
有積極證據足資證明非屬公務支出，是被告前詞所辯並無不
實之處，故此部分之告發內容，似有誤會之處。
七、綜上所述，在無法證明被告具有意圖為自己不法所有之犯意
下，尚難徒憑告發人之片面指訴，而遽論其罪。此外，復查
無其他積極證據足以證明其犯嫌，故應認其罪嫌不足。末查
瀆職罪係屬侵害國家法益之犯罪，告發人謝龍介非本事實之
直接被害人，其於本件之告訴，核屬告發性質，依法不得聲
請再議，附此敘明。
八、依刑事訴訟法第252條第10款為不起訴之處分。
中 華 民 國 96 年 3 月 5 日
檢 察 官 陳 明 進
本件證明與原本無異
本件依職權逕送臺灣高等法院臺南分院檢察署檢察長再議
中 華 民 國 96 年 3 月 12 日 書 記 官 曲 鴻 煌
95年度偵字第17333號
被 告 許添財 男 56歲
籍設臺南市
上列被告因瀆職等案件，業經偵查終結，認為應該不起訴處分，
茲敘述理由如下：
一、本件告發意旨略以：被告許添財係臺南市市長，意圖為自己
不法之所有，在民國91年至94年間之任職期間，明知其每月
所能支領之機關首長特別費，依行政院87年7月21日台八十
七忠授字第05642號函所規定之「機關首長特別費支用規定
」，不得將特別費之半數直接撥入個人薪資帳戶；且特別費
的報支手續，以檢具原始憑證列報為原則，倘有一部份費用
確實無法取得原始憑證時，得依首長領據列報，但最高以半
數為限。然被告竟將上開列報特別費所領得之半數，匯入其
薪資帳戶，並明知自己並未有實際支出，然仍取他人消費所
取得之發票，充當自己因公務支出所取得之原始憑證，向臺
南市政府列報核發首長特別費，使不知情之臺南市政府人員
因而陷於錯誤，如數予以核發，因認被告涉有瀆職罪嫌云云
。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑
事訴訟法第154條第2項定有明文。且認定不利於被告之事實
，須依積極證據，苟積極證據不足為不利於被告事實之認定
時，即應為有利於被告之認定，更不必有何有利之證據。又
告發人之告發，係以使被告受刑事訴追為目的，是其陳述是
否與事實相符，仍應調查其他證據以資審認，最高法院30年
上字第816號、最高法院52年台上字第1300號著有判例可資
參照。再按貪污治罪條例第5條第1項第2款利用職務上之機
會詐取財物罪，就詐取財物之要件言，與刑法詐欺罪相同，
必須行為人意圖為自己或第三人不法之所有，以詐術使人將
本人或第三人之物交付為要件。所謂以詐術使人交付。必須
被詐欺人因其詐術而陷於錯誤，若其所用方法不能認為詐術
，亦不致使人陷於錯誤，即不構成該罪。因之，行為人（公
務員）縱有施用欺罔或其他方法而圖詐取不法財物情事，然
相對人若早已了然於胸，並不因公務員之施用欺罔或其他方
法，而陷於錯誤，其之所以交付財物，乃係別有原因者，仍
無由逕繩以該條款之罪責。又所謂詐術，固不以欺罔為限，
即利用人之錯誤而使其為財物之交付，亦屬之，惟必須行為
人有告知他人之義務竟不為告知，而積極利用他人之錯誤，
始足成立；又按貪污治罪條例第6條第1項第3款之「侵占職
務上持有之財物罪」，係以該財物，依一定之原因先歸屬於
行為人自己之實力支配下，至歸屬之原因不問基於法令、契
約或法律行為以外之適法行為皆可，而後行為人基於不法之
意圖將該財物據為己有，為其成立要件；而該條例第5條第1
項之「利用職務上之機會，詐取財物罪」，則以行為人自始
即基於為自己不法所有之意圖，利用職務之便，以欺罔詐偽
之方法，使人交付財物。至行詐之方法，不以積極行為為限
，即消極之欺罔行為，亦不失為詐欺，惟在消極性詐欺之場
合，須以行為人違背法律上據實告知之義務，而利用他人之
錯誤，始克相當。上開二罪之構成要件，一為所侵占之財物
，須依一定之原因先歸屬於行為人之實力支配下；一為自始
即以欺罔之方法騙取他人之財物，並不相同，犯罪之基本事
實亦因而有異。最高法院92年度台上字第1141號、91年度台
上字第6078號分別著有判決可資參照。
三、本件經訊據被告許添財於本署偵查中堅決否認涉有瀆職之犯
行，辯稱：機關首長特別費一半額度需檢據核銷部分，伊均
有檢據申請核銷，並無取他人發票來報銷；至於以首長領據
代替原始憑證核銷部分，確實大部分在年初農曆春節時發送
獎賞金有支出，且已用盡，實際所支出之金額，均已大於所
領得之特別費金額。況伊已將91年至95年間全部所領取之首
長特別費，於95年11月20、21日分別繳回新臺幣（下同）
4,866,437元及8,010元予臺南市政府公庫，伊並無任何不法
等語。按臺南市市長之首長特別費，每月共有8萬8千元。其
中由首長以領據代替原始憑證列報支領部分，佔一半即4萬4
千元；而需以原始憑證列報支領部分，亦佔一半即4萬4千元
。告發人謝龍介告發被告許添財所涉關於以領據列報支領特
別費，並未有實際開支一節，除據被告於本署偵查中堅決否
認已如前述外，復提出相關人事後所製作之切結書在卷。
四、按特別費制度之設立，溯其源，是鑑於早期各級機關首長、
副首長因公招待、餽贈、獎賞之需要，在動支經費時，並未
訂定給付的標準，而且可以動支的經費總額也無限制，因而
造成寬嚴不一及經費浪費的情形。於是在立法院、審計部的
建議下，行政院自41年開始建立特別費制度，對於此方面的
動支額度加以規範，以節制相關支出。在62年間，又考慮到
預算在執行時，各級首長事實上難免有若干機要性質的開支
，無法取得原始單據，行政院於是參照審計部之意見，另外
准許在特別費可支領的半數額度內，容許首長、副首長以領
據動支，採較為彈性的方式處理，並未要求首長、副首長在
具領後，須再列明後續經費的使用情形。至於支領方式方面
，實務上或有領取現金、支票之方式，或有直接撥入帳戶等
方式處理。故特別費的性質，實際上是因為考量早年薪資待
遇偏低，各級機關首長、副首長因其身分職務關係所衍生出
之招待、餽贈等花費，如由其個人薪資待遇中支付，顯然負
荷過重，因此編列首長、副首長專屬特定款項供其統籌支配
運用。50多年來，一向基於尊重、信賴首長、副首長之原則
，由其統籌運用，並採寬鬆彈性之認定，從未對其支用範圍
及內容作更明確的表列，此一做法已相沿成習，並早已形成
多年的行政慣例。足見「特別費」，實務上幾乎已定性為首
長實質薪資補貼之性質，首長在主觀上亦多認為係實質補貼
之性質。再從特別費之列報支領程序觀察，通常是由機要及
幕僚人員進行相關支出的處理，只要在核定之預算額度內，
或在半數額度內出具首長、副首長的領據，各機關會計人員
僅就憑證作形式審查，對於支用之內容及項目，則基於尊重
首長、副首長職務需要之原則，向來從寬認定。參與此項業
務之機要、幕僚及核章人員等，對此一處理方式亦產生信賴
，並依例辦理相關事務，此有行政院主計處在95年11月29日
於行政院第3107次院會中陳報之「國務機要費及特別費制度
之沿革及改進」報告乙份在卷可按。足見「特別費」之設計
，從歷史之沿革觀之，在在顯示其有缺漏之處，不能因此要
求沿例領取特別費之機關首長負此制度設計上所產生瑕疵爭
議之刑事責任。
五、次按本案之重點除特別費的性質與行政慣例已如上所述外，
尚有被告是否具有利用職務上之機會詐取財物之主觀犯意及
以機關首長、副首長所出具之領據報支特別費之行政流程是
否符合詐欺的要件。
（一）所謂「特別費」係指凡各機關、學校之首長或副首長
等人員，因公務所需，並經核定有案者其係歸屬於「
業務費」（一級分類）之性質。又我國政府之預算，
於每一會計年度辦理一次。各機關執行歲出分配預算
，應按月或分期實施計畫之完成進度與經費支用之實
際狀況逐級考核之並由中央主計機關將重要事項考核
報告送立法院備查；其下月或下期之經費不得提前支
用，遇有賸餘除依第六十九條辦理外，得轉入下月或
下期繼續支用，但以同年度為限。又會計年度結束後
，各機關其經費未經使用者，應即停止使用。預算法
第11條、第61條及第72條分別定有明文。再所謂劃帳
發薪，係指各機關、學校依規定按月支給員工之薪餉
、其他加給、主管特支費、聘僱臨時員工薪資、酬勞
費、加發工作獎金等，撥付受委託之金融機構分別劃
撥其員工個人開立之存款帳戶，財政部所頒定之「中
央政府機關學校員工劃帳撥薪處理要點」第2點定有
明文，並不包括特別費在內。
（二）從前揭各級機關首長、副首長特別費之編列歷史沿革
觀之，其究竟係是否屬於機關首長之實質補貼，抑或
純係業務費性質，何時可領取，各方說法及作法均不
一。所以在立法院預算及決算委員會審查91年度中央
政府總決算審核報告第六組部分時，當時之蘇治芬立
法委員在會議中，曾就各機關首長、副首長特別費，
有於每月初尚未發生即行支領之情事提出諮詢，審計
部始於92年11月10日以台審部壹字第0920005036號函
示要各審計單位注意有無上開情事，此有上開審計部
函乙紙在卷可證。顯見各機關首長、副首長支領特別
費，有於事前月初支領者，亦有在事後支領者，並且
有首長在未實際支出時，即先行支領之情事。然上開
審計部函示仍未對機關首長、副首長特別費之性質，
包括何時列報支領？是否要有實際支出才可列報支領
等規範上作出明確規定。故對於特別費的定性及使用
方式，事實上是有高度爭議的。
（三）又鑑於特別費以首長領據列報核銷部分之流程，只要
機關首長以領據代替原始憑證列報後，事後相關審計
單位並不需要再進行實質核銷手續，如既已完成核銷
程序，則應無事後繳回與否之問題。於此前提下，是
否有成為變相補貼機關首長薪資之一部份，而造成機
關首長對此是否具有違法之認知，不無存疑之處。檢
察官對於被告犯罪之事實須負舉證之責任，當審計單
位、法務部等國家不同機關，對特別費的定性尚且有
不同意見、檢察官又無法依現有之函示規定及行之有
年之行政慣例，明確認定特別費之性質時，自不能以
此苛求任何一位成為被告之首長在事前能知之甚詳。
除被告主觀犯意，檢察官難以舉證以外，檢察官亦無
足夠的實務資料，可以證明特別費完全沒有實質補貼
首長之性質，也無足夠的資料可以介定行政院所稱特
別費須「與公務有關」之範圍。故在無法由現有資料
舉證特別費的性質完全沒有實質補貼的性質時，本於
「法明確性」及刑法「罪刑法定原則」的要求，自不
能將特別費領用妥當與否所發生爭議之風險，全然責
由領用之首長來承擔。
（四）再本件被告所任職機關之會計人員均依往例將首長、
副首長特別費匯入首長之特定帳戶或領取現金方式後
，由首長、副首長自行規劃使用，並非為他人持有此
筆款項，故應無侵占之問題。又被告擔任首長並無任
何積極施用詐術之行為，會計人員依例行事，亦無任
何「陷於錯誤」之情事，被告依法並無任何報告義務
，亦無任何利用他人錯誤的消極詐術行為。至於被告
是否有義務繳回剩餘的特別費？則屬制度設計是否妥
適，以及被告是否有公法上（債）義務不履行或公法
上不當得利的問題。針對此種行政運作模式，強行擬
制為被告有向會計人員施用詐術，亦即「向會計人員
詐稱未來必將如何使用的承諾」，不免令人有牽強附
會或羅織罪名之誤解。
（五）面對本件高度政治性的法律案件，司法者應站在歷史
的高點來觀察特別費性質？還是該匠氣十足如堆積木
般將「法律概念」堆砌起來？司法者對法律的運用，
無非即是「認事」與「用法」。本案的問題焦點不僅
是在「用法」，更重要的是在「認事」。換言之，關
於本案司法者究竟應很「概念法學」地用幾張語焉不
詳的函文，即判斷被告首長有利用職務上之機會詐取
財務的貪污犯意？還是應該從社會學及自然法的觀察
，作出合乎社會理性及法律情感的判斷？當少數幾位
首長發生此類行為時，探究其犯罪之構成要件不致有
所爭議；但是當相當多數首長都可能經不起此種檢驗
時，就是執法者應停下腳步來思考「究竟這是一個犯
罪問題還是一個制度瑕疵問題」。再從自然法角度觀
察，姑且撇開黨派立場及政治攻訐，全國各機關首長
因其首長身分，於公於私均衍生出許多一般部屬不會
有的花費，例如婚喪喜慶、獎勵、禮物往來等公共關
係造成的負擔，故在法制明確性有欠缺之情形下，如
將特別費定性為補貼首長，具有實質津貼的性質，應
可為大眾所接受。尤其是當法規定義不清，對特別費
性質有不同意見之爭執，長年以來全國相當多數機關
首長，將特別費用作首長花費的補貼，並形成行政慣
例時，基於「刑法謙抑性及最後手段性」之本質，執
法者是否仍宜特別針對一、二位首長，科以貪污治罪
條例如此嚴酷的刑責？還是全國如此高比例的首長均
須一一依法嚴辦？以經驗法則即能判斷不可能「陷於
錯誤」的會計人員要不要全部以「共同正犯」全部追
訴？由行政流程來看就難以諉為不知情的審計人員
要不要以「包庇首長犯罪」全部追訴？以類似方式每
月領用「事務補助費」充作薪資的全國相當多數之村
、里長要不要全部以詐取財物的貪污罪追訴？法規定
義的不清、主管機關又長年怠於釐清規範及介入糾正
，這些風險是否均應由全國所有蕭規曹隨的機關首長
來承擔？而如此大規模追究全國菁英份子，此是否符
合社會理性及人民對法律的期待？司法者在面對此種
制度的嚴重瑕疵時，不應不考慮社會現象，仍束縛在
「法律概念」的象牙塔中去解釋法條，將會計人員都
違反經驗法則地判斷是「陷於錯誤」不知情的受騙者
，也違反常情地將首長都判斷為「施用詐術」之行騙
者。
（六）又每位首長對特別費有以領據領支票兌現使用或撥入
帳戶內再提領使用方式之不同，因而產生撥入帳戶者
，未從帳戶內提出使用，被進行追訴，以領據領取現
金者未實際使用，卻因而得以逃避檢察官對其進行追
訴的奇特現象，顯將使民眾感到有違公平正義。因此
當首長將特別費認知為對自己的實質補貼，其領取方
式又是直接匯入首長帳戶，那麼特別費早已在匯入帳
戶的時點，完整地完成核銷程序，此時已歸屬為首長
所有，與首長自己之存款，產生民法上可代替物之「
混合」效果，在無法認定「逕行匯入帳戶方式領取特
別費」違法之前提下，則所殘餘的問題就只剩下「首
長如何利用這些款項」以及「行政慣例上首長是否有
義務繳回餘款」及「首長是否施用詐術以及餘款未繳
回之侵占問題」。
（七）再本件被告關於以領據列報所領得之特別費，雖均撥
入其在中央信託局臺南分局所申設之帳戶內（帳號:0
1482061316666號）， 有上開帳戶之明細帳在卷可稽
。被告自91年 1月起至95年10月止，以領據列報所領
得之特別費總計為2,552,000元，同期間該帳戶之動
支情形因提現而無法明確證明為私人支出者計1,185,
320元，雖不足上開領據特別費撥付總額，然依據被
告當庭所提同期間用於犒賞市府員工、志工、公務饋
贈、公益捐贈明細表，支出金額總計2,615,800元，
此並有各員工、志工及公益團體等出具之領據在卷
可參。上開支用總額已明顯超過特別費撥付總額，就
金錢具有替代性之觀念言，被告既然從總財產中為前
列支出，在無法證明上開支出另有其他資金來源下，
前列支出尚非不得視為特別費之支用項目。
六、另關於告發人所告發被告以不實憑證列報支領需檢據核支特
別費部分，業經被告所堅決否認在卷，經核其所辯與證人即
負責列報被告之特別費助理郭靜蓉在本署偵查中證述情節相
符，且經本署詳細核對後，被告自91年1月起至95年9月止，
檢據核支特別費者共305筆，核支金額計2,250,947元，其中
用於宗教、公益團體之捐贈者共38筆，金額計146,800元，
用於致贈花圈、花籃、喜幛、匾額等活動贈禮者共29筆，金
額計353,424元，用於致贈禮金、奠儀者共174筆，金額計
1,320,800元，用於辦公雜務支出者共6筆，金額計8,854元
，用於餐飲者共24筆，金額計274,32 6元，用於購買禮品者
共34筆，金額計146,743元，此有審計部臺灣省臺南市審計
室核銷特別費憑證影本乙冊附卷可稽，經核上開支出項目尚
無不符行政院主計處「支出標準及審核作業手冊」之規定或
有積極證據足資證明非屬公務支出，是被告前詞所辯並無不
實之處，故此部分之告發內容，似有誤會之處。
七、綜上所述，在無法證明被告具有意圖為自己不法所有之犯意
下，尚難徒憑告發人之片面指訴，而遽論其罪。此外，復查
無其他積極證據足以證明其犯嫌，故應認其罪嫌不足。末查
瀆職罪係屬侵害國家法益之犯罪，告發人謝龍介非本事實之
直接被害人，其於本件之告訴，核屬告發性質，依法不得聲
請再議，附此敘明。
八、依刑事訴訟法第252條第10款為不起訴之處分。
中 華 民 國 96 年 3 月 5 日
檢 察 官 陳 明 進
本件證明與原本無異
本件依職權逕送臺灣高等法院臺南分院檢察署檢察長再議
中 華 民 國 96 年 3 月 12 日 書 記 官 曲 鴻 煌
留言