國華人壽翁世佳，告金管會敗訴
【裁判字號】 99,訴,2221
【裁判日期】 1000317
【裁判案由】 保險法
【裁判全文】
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2221號
100年3月3日辯論終結
原 告 翁世佳
訴訟代理人 羅子武 律師
李志正 律師
被 告 行政院金融監督管理委員會
代 表 人 陳裕璋（主任委員）
訴訟代理人 曾玉瓊 同上址17樓
張玉煇
張淑芬 律師
上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國99年9月3日
院臺訴字第0990100882號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按行政訴訟法第107 條第1 項第7 款固規定略以：「原告之
訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…
：七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。
」惟此規定係禁止就已訴訟繫屬中之同一事件重複起訴，亦
即學理所謂一事不再理原則。所謂同一事件必須同一當事人
，就同一訴訟標的，而為同一訴之聲明，若此三者有一不同
，即不得謂為同一事件，自無一事不再理原則之適用。查被
告雖抗辯原告提起本件訴訟之前，已向本院提起99年度訴字
第1390號事件，二訴實質上均係基於「被告基於國華人壽被
接管之事實，因國華人壽接管人為釐清相關負責人應負賠償
責任之必要，而延長限制性處分之期間」之原因事實，應認
為同一事件，故原告之訴係屬同一事件，應依行政訴訟法第
107 條第1 項第7 款規定裁定駁回云云。然觀之原告本件行
政訴訟係請求確認被告99年3 月11日金管保財字第09902502
936 號及同期日金管保財字第09902502937 號函（合稱原處
分）違法，而99年度訴字第1390號事件則訴請確認被告98年
11月2 日金管保財字第09802511865 號及第09802511868 號
函違法，有卷附原告起訴狀在卷可稽。是原告就不同之行政
處分爭議其適法性，其訴訟標的，明顯不同，按諸上開說明
，自非屬同一事件，其先後起訴，要無違反前引行政訴訟法
第107 條第1 項第7 款之規定，且核無其他起訴不合法之情
形，則被告上開所辯，於法容欠允洽，不能採取。
二、事實概要：
原告原任國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽公司）
董事，因該公司財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之
虞，前經被告依保險法第149條第4項第2款及第5項規定，以
98年8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告，自98年8
月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定
基金（下稱保險安定基金）為接管人，且因原告於最近3 年
內曾擔任該公司董事，被告並依保險法第149 條之6 規定，
接連2 次禁止原告為財產之移轉、交付或設定他項權利，並
限制其出境，期限至99年3 月15日止確定在案。於上開期限
屆至前，因認仍有對原告續行保全之必要，乃於99年3 月11
日以金管保財字第09902502931 號、第09902502932 號、第
09902502933 號、第09902502934 號及第09902502935 號函
，通知有關機關或機構續予禁止原告之財產為移轉、交付或
設定他項權利，並限制其出境，期限均至99年4 月26日止，
而以原處分通知原告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，
遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
(一)按「行政行為之內容應明確。」、「行政行為，非有正當理
由，不得為差別待遇。」、「行政行為，應依下列原則為之
：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能
達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採
取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
」分別為行政程序法第5 條行政行為明確性原則、第6 條行
政行為之平等原則及第7 條行政行為之比例原則等明文規定
。被告限制原告出境及處分財產，係依據保險法第149 條之
6 規定，其理由為國華人壽公司於98年8 月4 日遭被告接管
，原告於最近3 年內曾擔任國華人壽公司董事，國華人壽公
司接管人，即保險安定基金為釐清國華人壽公司相關負責人
是否有應負賠償之責任，需就相關事項進行查核，故對原告
限制出境及財產處分云云；然而，國華人壽公司是否有應遭
接管之事實，被告並未明確載明，已有不當；另國華人壽公
司遭接管，與原告間應否負損害賠償關係，完全未見積極作
為及有效之調查報告；且倘（假設）原告應負損害賠償責任
，但未見被告向原告提起民事訴訟主張外，與原告遭限制出
境有何關聯性，未見載明；再者，國華人壽公司最近3 年內
曾擔任該公司之董事或監察人等，亦未相同一致對待地限制
出境及財產處分，其理由未見說明，實有違法情事；保險安
定基金在查核國華人壽公司財務期間，係肯認國華人壽公司
遭接管前之財報資料，但卻以限制原告出境及財產處分為手
段，亦屬違法。
(二)被告接管國華人壽公司之行為已有違法，進而對原告之限制
出境及財產處分，當然違法：
1.被告接管國華人壽公司之處分理由，係認為國華人壽公司
財務狀況已顯著惡化，經被告要求限期辦理增資而未能完
成，有損及被保險人權益之虞，故依保險法第149條第4項
第2款及第5項規定為接管處分，並委託保險安定基金為接
管人，組成接管小姐，接管國華人壽公司，此有被告98年
8月4日金管保財字第09802508242號函可稽。
2.惟國華人壽公司之保險業務，從無延遲給付賠償或無理由
拒絕賠償之情事；且至98年7 月底，國華人壽公司資產增
加為2,476.29億元，98年前7 月新契約保費收入，較去年
同期成長60.5％，總保費收入則較去年同期成長10.2％；
尤有甚者，被告前代表人陳沖主任委員於國華人壽公司遭
接管之當天，更明白宣示國華人壽公司業務是正常的，連
保險安定基金接管小組主委葉啟洲、召集人謝良瑾亦表示
「就算每個月都沒有新契約進來，國華人壽現金流量10年
內都沒問題。」等情，在在證明國華人壽公司之財務狀況
根本沒有顯著惡化，以致不能支付債務，或無法履行契約
責任或有損及保險人權益之疑慮，與保險法第149 條第4
項第2 款規定被告得為接管處分之要件不符。
3.再者，保險基金接管國華人壽公司後，竟在對國華人壽公
司毫無作為及改善之前提下，對國華人壽公司之財務、業
務逐步解禁，例如：解除不得新增業務員之限制，並准予
銷售各式新商品，連海外投資比例上限都已回復到25％，
甚至同意先減資30億元後，再增資60億元之方案，接管人
如此舉措，適足以證明國華人壽公司在接管前、後之財務
、業務面，確無二致，但不准國華人壽公司經營時為之，
卻在接管後大張旗鼓，接管處分之違法，更加明顯。
4.依上所陳，國華人壽公司財務狀況並未顯著惡化，亦無損
及被保險人權益之虞，故與保險法第149 條第4 項第2 款
之規定相同，被告竟依保險法第149 條之6 規定而將原告
為限制出境及財產處分，即屬違法。
(三)被告雖對國華人壽公司近3 年內曾擔任公司之董事、監察人
，或有違法嫌疑之職員皆為限制財產處分之處分，惟未明確
說明限制財產處分之理由：
1.按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5 條定有明
文；倘有違反，處分不無違法。國華人壽公司自98年8月4
日保險安定基金接管至對原告提起民事訴訟及假扣押之行
為，至少已逾1 年之期間，如此長期間之不循正常民事訴
訟，用未釐清原告損害賠償責任，而一昧地以限制原告出
境及財產處分為手段，應屬違法。
2.再者，原告究竟與被告認定國華人壽公司財務惡化間，有
何關聯及責任，非但未見被告調查說明，連國華人壽公司
之財務並非惡化乙節，都與事實不符，前已敘明，而且，
國華人壽公司倘有任何違法情事，應從書面事證，即可獲
悉全貌及實情，至於將原告為限制出境及財產處分，應無
任何必要性及關聯性。
3.被告將原告為限制出境及財產處分，究竟與查核國華人壽
公司財務間之必要性及關聯性為何，從未見具體說明，與
前揭行政程序法第6 條揭示之行政行為明確性原則有違，
此一處分，顯有違法。
(四)保險安定基金未依法在期限內為一定作為，進而違法限制原
告出境及財產處分，實有違法：
1.保險法第149 條之2 第3 項規定：「接管人接管保險業後
3 個月內未將全部營業、資產或負債移轉者，除有重建更
生之可能應向法院聲請重整外，應報請主管機關為清理之
處分。上述期限必要時，接管人得向主管機關申請展延。
」然保險安定基金自98年8 月4 日接管以來，已逾1 年多
之期間，非但未依前揭法條將國華人壽公司之全部營業、
資產或負債移轉，亦未有向法院聲請重整，或向被告為清
理處分之申報，反而積極地以經營者之身份，開始經營國
華人壽公司，此有前載保險安定基金對國華人壽公司為解
除不得新增業務員之限制，並准予銷售各式新商品，連海
外投資比例上限都已回復到25％，甚至同意先減資30億元
後，再增資60億元之方案等情事可證。
2.國華人壽公司於99年1 月14日奉接保險安定基金指示，完
成原告涉入股票交易缺失之稽核報告，而於稽核報告第6
點總結內容中，除認定原告在股票交易上應負擔約46.2萬
元之未實現損失；在股票管理授權部分，係以推測之方法
認定原告之賠償責任（按上開指摘，原告均以否認），並
遲於99年8 月間，始對原告提出假扣押之聲請，而於99年
10月7 日對原告提起民事損害賠償訴訟，然被告係於99年
3 月11日作成原處分，期間被告業已知悉上開稽核報告，
然被告顯然是故意不循私法途徑，對原告進行假扣押或民
事求償訴訟，而對原告採以限制憲法保障之基本人權為處
分，應有違比例原則及違法之情事等語。並求為判決確認
原處分違法。
四、被告抗辯略以：
(一)被告據以作成原處分之法律依據：
1.按「保險業經主管機關依第149 條第4 項規定為監管、接
管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保
險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或
機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請
入出境許可之機關限制其出境。」，保險法第149 條之6
定有明文。復按公司法第8 條第1 項規定「本法所稱公司
負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之
股東；在有限公司、股份有限公司為董事」，及同法同條
第2 項規定「公司之經理人或清算人，股份有限公司之發
起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行職
務範圍內，亦為公司負責人」。國華人壽公司於98年8 月
4 日經被告依法予以接管，而原告自95年6 月9 日至98年
3 月2 日曾擔任國華人壽公司之董事，為保險法第149 條
之6 所稱之負責人，故被告依據前揭條文之規定，通知有
關機關或機構限制原告出境及禁止原告財產為移轉、交付
或設定其他權利，乃合法有據。
2.前揭保險法第149 條之6 係於90年7 月9 日新增，其立法
目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財
產或有逃匿之虞。是以，主管機關一旦依法為監管、接管
、勒令停業清理或命令解散之處分，自得依據該條文之規
定對保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產為禁止移轉
、交付或設定他項權利及限制出境之處分。該等處分係為
緊急性保全之處分，目的在維護保戶及公司債權人之權益
。因國華人壽公司於98年8 月4 日經被告依法予以接管，
而原告於95年至98年間曾擔任國華人壽公司之董事，被告
依據前揭條文之規定，通知有關機關或機構限制原告出境
及禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，乃合法有
據。是故原告於收受被告98年8 月4 日金管保財字第0980
250824A 號函及金管保財字第0980250824E 號函通知內政
部入出國及移民署限制原告出境，並通知有關機關或機構
禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利時，並未有所
異議。
3.因接管人保險安定基金為釐清相關負責人是否有應賠償之
責任，有必要就相關事項進行查核，是以，被告在接管人
釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要延長該等限
制性處分之期間以維護受接管保險業保戶及相關債權人之
權益，並非依法無據，且未違反平等原則。蓋保險業負責
人於執行職務如造成公司損害，除應依公司法及民法規定
負擔損害賠償之侵權責任外，倘符合保險法第153 條之要
件時，更應對公司之債權人負連帶無限清償責任。關於董
事一般民事賠償責任及保險法第153 條所定之無限清償責
任部分，接管人續就公司法第23條所規定負責人之注意義
務及侵權行為責任事項辦理查核工作。因此，在被告所委
任之接管人尚未釐清相關責任前，仍應續行限制性處分，
以維全體保戶及公司債權人之權益。
4.再者，因保險法第149 條之6 係為緊急性保全之處分，故
未就該等限制性處分之期限為限制，亦未以取得受接管保
險業之調查報告為要件。是以，原告要求被告提供原處分
作成所依據之調查報告及理由，以及為何不立即採以民事
訴訟或假扣押等資料，用以認定原處分之適法性，顯與前
揭條文之規範意旨相悖，而無調查之必要。蓋被告係基於
接管人尚未釐清相關負責人應負之賠償責任，而認有必要
延長限制性處分之期間，並非基於某一特定之調查報告。
再者，有權向相關負責人求償者為國華人壽公司，被告無
權採以民事訴訟或假扣押，原告之主張顯有悖於法律之規
定。綜上，被告在國華人壽公司接管人釐清相關負責人應
負之賠償責任前，認有必要延長限制性處分之期間以維護
受接管保險業保戶及相關債權人之權益，並未違反依法行
政原則。
(二)謹就國華人壽公司董監事責任釐清處理情形說明如下：
1.保險安定基金依法受託擔任接管人後，委託環宇法律事務
所進行法律查核，並另行委託安永財務管理諮詢服務股份
有限公司進行財務查核，以釐清國華人壽公司相關負責人
是否有應賠償之責任。
2.接管人依據初步查核結果陸續提供查核報告並擇定應進一
步調查之事項，被告亦依據接管人所提供之查核報告，逐
步解除部分董事、監察人之出境限制或禁止財產移轉處分
。嗣接管人完成與原告相關之應調查事項查核，接管人已
決定對原告等人進行訴訟程序，故於99年7 月間向案關法
院遞狀聲請假扣押案關人等之財產。目前接管人雖已取得
案關法院之執行命令，惟因部分銀行就假扣押標的範圍聲
明異議，故尚未完成扣押程序。被告將於接管人完成民事
保全程序後，解除限制原告出境及禁止財產為移轉、交付
或設定他項權利等處分。
3.原告以稽核報告係於99年1 月14日所為，故認為被告於原
處分作成時業已知悉該稽核報告，卻不循私法途徑，對原
告進行假扣押或民事求償訴訟云云，實屬謬論，而不足採
。蓋該稽核報告乃國華人壽公司之內部資料，如何能推論
被告於99年3 月11日作成處分前已知悉。再者，被告須俟
接管人釐清國華人壽公司相關負責人應負賠償責任並完成
保全程序後，始得解除限制原告出境及禁止財產為移轉、
交付或設定他項權利等處分。故縱使被告於99年3 月11日
作成處分前已知悉該稽核報告之內容，因接管人仍持續進
行釐清責任之查核工作，被告亦不能解除限制原告出境及
禁止財產為移轉、交付或設定他項權利等處分。茲再次強
調，有權向相關負責人求償者為國華人壽公司，被告無權
對原告進行假扣押或民事求償訴訟，原告之主張顯有悖於
法律之規定。
(三)原告指稱接管處分違法，進而主張原處分亦當然違法云云，
惟如前所述，被告係依據保險法第149 條第4 項第2 款規定
對國華人壽公司予以接管處分，並無所稱違法接管之情事。
再者，該接管處分之性質係具有執行力之行政處分，此類行
政處分一旦生效，即有執行力。故被告基於國華人壽公司為
受接管保險業之事實，援引保險法第149 條之6 之規定，通
知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權
利之處分，並函請入出境許可之機關限制其出境，實依法有
據。有關原告質疑被告接管國華人壽公司之適法性、解除國
華人壽公司財務業務限制及接管人為何未於3 個月內將國華
人壽公司之全部營業、資產或負債移轉，亦未向法院聲請重
整或向被告為清理處分之申報等情事，核與本案無關，而無
審酌之必要。且原告已於99年2 月25日就接管處分提起訴願
，經行政院於99年5 月18日作成訴願駁回之決定，而原告並
已於99年7 月27日向鈞院提起99年訴字第1512號行政訴訟，
目前該案件仍於鈞院審理中。
(四)原處分並未違反行政程序法所定之明確性原則、平等原則或
比例原則：
1.按行政程序法第5 條規定「行政行為之內容應明確」，如
前所述，被告因國華人壽公司財務狀況顯著惡化，經要求
限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞而予
以接管處分，並以「國華人壽接管人財團法人保險安定基
金為釐清國華人壽相關負責人是否有應賠償之責任，需就
相關事項進行查核」為由，依據保險法第149條之6規定禁
止原告出境並就其財產為移轉、交付或設定他項權利。是
以，原處分內容甚為明確，並未有原告所稱違反明確性原
則之情事。
2.次按行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由
，不得為差別待遇。」亦即，行政機關非有正當理由，作
成行政行為時，對行為所制約之對象，不得為差別待遇。
所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平
等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之
差異及立法目的而為合理之不同處置」（司法院釋字第21
1 號解釋）。故行政機關作成各種單方行政行為時，如係
基於事物之本質上之不同，而為合理之差別待遇，亦與平
等原則無違。是以，被告在接管人釐清相關負責人應負之
賠償責任前，認有必要對原告延長該等限制性處分之期間
以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益，並非依法
無據，且未違反平等原則。
3.末按行政程序法第7 條規定，行政行為應依下列原則為之
：(1)採取之方法應有助於目的之達成；(2)有多種同樣能達
成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；(3)採取
之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
如前所述，被告為維護受接管保險業即國華人壽公司保戶
及公司債權人之權益，以避免該等負責人有脫產逃亡之虞
，故依保險法第149 條之6 規定，對最近3 年內所有曾擔
任國華人壽公司之董事及監察人之財產均為禁止財產移轉
、交付或設定他項權利及限制出境之處分；其後，被告在
接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對原
告延長該等限制性處分之期間以維護受接管保險業保戶及
相關債權人之權益。是以，原處分之作成確實有助於目的
之達成，且依據前揭條文之規定並無其他方法可供選擇。
故被告依法作成原處分，並未違反比例原則。
(五)關於原告主張被告僅針對原告及訴外人翁世華作成禁止移轉
、交付或設定他項權利及限制出境之處分乙節；被告接管國
華人壽後，已依保險法第149 條之6 規定，對於3 年內董監
事作成同樣限制性處分，並非僅針對原告及翁世華。經接管
人委請專業人員進行查核之後，被告即逐步解除前開限制性
處分；部分董監事已釐清應賠償責任，並無再予限制之必要
，目前僅剩原告及翁世華。因接管人查有事證，業已向民事
法院提起賠償請求，故被告依據保險法第149 條之6 作成限
制性處分，應無違誤。被告最初為避免限制性處分時間過長
，故第一次僅限制3 個月，嗣因查核過程中發現許多新事證
，基於查核需要，有必要繼續延長等語。並聲明求為判決駁
回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為被告作成原處分延長限制原告出境之時
間，並限制原告處分其財產，是否適法？
六、本院判斷如下：
(一)按保險法第149 條之6 規定：「保險業經主管機關依第149
條第4 項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處
分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員
，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他
項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」其立法
理由為：「為防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉
財產或有逃匿之虞，爰參考關稅法第25條之1 及稅捐稽徵法
第24條，規定主管機關得通知有關機關或機構就保險業及其
負責人或有違法嫌疑職員之財產禁止其移轉、交付或設定他
項權利，並函請入出境許可之機關限制其出境。」第149 條
第4 項規定：「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支
付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞
時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：一、監管
。二、接管。三、勒令停業清理。四、命令解散。」公司法
第8 條第1 項規定：「本法所稱公司負責人：在無限公司、
兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份
有限公司為董事。」
(二)經查：
1.被告因國華人壽公司因財務狀況顯著惡化，有損及被保險
人權益之虞，而依保險法第149條第4項第2款及第5項規定
，公告自98年8月4日下午5 時30分起予以接管，並委託保
險安定基金為接管人，有卷附被告98年8 月4 日金管保財
字第09802508241 號公告可憑（見原處分卷第46頁）。再
者，原告因自國華人壽公司被接管起回溯3 年內，曾擔任
該公司董事，而經被告於98年8 月4 日依保險法第149 條
之6 規定，通知有關機關或機構，自公告接管日下午5 時
30分起至98年11月3 日止，禁止原告之財產為移轉、交付
或設定他項權利，並限制其出境；其後，被告復作成98年
11月2 日金管保財字第09802511865 號及第09802511868
號函，以及98年12月29日金管保財字第09802513527 號、
第09802513528 號函續為禁止財產處分及限制出境之處分
；嗣於上開期限屆至之前，被告認仍有保全之必要，又以
原處分續行禁止原告之財產為移轉、交付或設定他項權利
，並限制其出境，期限均至99年4 月26日止，原告不服提
起訴願，復遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有被告
98年8 月4 日以金管保財字第09802508246 號、第098025
08247 號、第09802508248 號、第09802508249 號、第09
80250824A 號、第0980250824E 函、98年11月2 日金管保
財字第09802511865 號、第09802511868 號函、98年12月
29日金管保財字第09802513527 號、第09802513528 號、
99年3 月11日金管保財字第09902502931 號、第09902502
932 號、第09902502933 號、第09902502934 號及第0990
2502935 號函、原處分及訴願決定等件在卷可按（見原處
分卷第30至43頁、第46頁、第48至55頁、第63至69頁），
堪信屬實。
2.復按行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之公
法上權利義務關係。易言之，有效之行政處分效力，除拘
束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原
則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。
故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤
銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處
理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭
對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基
礎之另一行政處分有不合法而應予撤銷之情事，在該行政
處分未經法定程序予以撤銷，行政法院仍不能逕行否定其
效力，此參照行政程序法第110 條第3 項之規定可明。查
本件原告係不服原處分經訴願決定駁回後，提起本件行政
訴訟，足認本件行政爭訟之對象係原處分，並非被告98年
8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告接管國華人壽
公司之處分，且經核上開接管處分，不具無效或失效事由
，復無因違法經撤銷而失效之情形，自具存續力，本院及
兩造俱應受其拘束，無從否定其效力。易言之，被告前開
接管處分已發生其規制效力，本件應審查者，在於被告認
定原告在國華人壽公司被接管之前回溯3 年間擔任該公司
之董事，而作成原處分續行禁止其處分財產及限制出境有
無違法。是以原告於本件訴訟爭執被告所為接管國華人壽
公司之處分構成違法，進而主張原處分違法，於法容非所
許，無從採憑。
3.原告雖復主張被告作成原處分續行禁止原告處分財產及限
制其出境，違反比例原則、平等原則或明確性原則云云。
惟揆諸前引保險法第149 條之6 規定旨趣，在於保險業經
主管機關命接管後，接管人須清查其業務及財務上一切帳
冊、文件與財產情況，以釐清保險業負責人或有關職員之
責任，並為必要因應措施。故主管機關為免保險業負責人
或有關人員逃匿脫產之虞，俾接管人能順利進行清查程序
，自得對保險業負責人或有違法嫌疑之職員，為禁止財產
移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分。再上揭禁
止財產處分及限制出境之處分，既屬必要之保全手段，如
清查程序尚未完結，接續延長其期限，要非法所不許。本
件原告在被告作成接管處分之前3 年內曾擔任國華人壽公
司董事，被告公告接管處分之同時，對原告為禁止財產處
分及限制出境之處分，以利清查，於法自屬有據。再衡諸
接管人在清查中，核認原告有違背受任人應行注意義務之
情事，嗣已向臺灣臺北地方法院起訴請求損害賠償，該民
事訴訟現仍繫屬中，為兩造所不爭執，並有卷附原告提出
之國華人壽公司民事起訴狀影本（見本院卷第41頁至45頁
）及國華人壽公司接管人保險安定基金99年10月19日接國
華人字第0990000566號函及附件（見本院卷第74至77頁）
可稽，顯見清查程序尚未終結，原告之賠償責任範圍猶待
法院判決確定予以釐清，被告續行對原告為上開保全處分
，自屬有必要，殊難謂原處分有違反比例原則。再者，國
華人壽公司原來其他董、監事是否亦應同受保全處分，則
涉及各該董、監事就其處理之業務，有無違反注意義務，
致國華人壽公司受損害之事證認定問題，被告本得斟酌各
個董、監事之實際情節，而為差別處置，要不能因被告未
一併對全體董監事延長保全處分，即謂原處分有差別待遇
之情形。至於原告主張原處分違反明確性原則乙節，按「
行政行為之內容應明確」固為行政程序法第5 條所明定。
且行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其
法令依據，亦據同法第96條第1 項第2 款定有明文。但觀
諸前開各該規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成
行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以
資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以
獲得救濟之機會。故書面行政處分所記載之事實、理由及
其法令依據，如已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其
依據之法令，即難謂有違反明確性原則，法律並非課予行
政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等巨細
靡遺予以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第59
4 號判決意旨參照）。經稽之原處分已載明國華人壽公司
接管人為釐清相關該公司之相關負責人應負賠償之責任，
須就相關事項進行查核，而依保險法第149 條之6 規定，
就原告之存款、不動產、車輛、有價證券等財產，除存放
於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告
之同意後，在自98年8 月4 日起累積提領總額不超過新臺
幣300 萬元額度內提領外，禁止為移轉、交付或設定他項
權利，並限制原告出境，且限制期間除被告認有延長必要
外，自99年3 月16日至同年4 月26日止等語。核其記載已
足使原告知悉其受保全處分之原因及理由，難認有不明確
之情形。況參照最高行政法院97年度判字第214 號判決意
旨略以：「…書面行政處分應記載之『理由』除指認定事
實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外
，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理
由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人
為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴
願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理
由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114
條第1 項第2 款補記理由程序，該行政處分原未載明理由
之瑕庛即已告治癒。…」經稽之訴願決定書所載駁回訴願
之理由，顯已就原告所提各節疑惑，補述不採之理由，尤
不能謂原處分有原告所指不明確之瑕疵。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採，被告依保險法第
149條之6規定，以原處分於上開期間內續行禁止原告處分財
產及限制其出境，認事用法並無違誤，原告請求確認原處分
違法，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核
與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁
法 官 蔡 紹 良
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 林 俞 文
【裁判日期】 1000317
【裁判案由】 保險法
【裁判全文】
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2221號
100年3月3日辯論終結
原 告 翁世佳
訴訟代理人 羅子武 律師
李志正 律師
被 告 行政院金融監督管理委員會
代 表 人 陳裕璋（主任委員）
訴訟代理人 曾玉瓊 同上址17樓
張玉煇
張淑芬 律師
上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國99年9月3日
院臺訴字第0990100882號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按行政訴訟法第107 條第1 項第7 款固規定略以：「原告之
訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…
：七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。
」惟此規定係禁止就已訴訟繫屬中之同一事件重複起訴，亦
即學理所謂一事不再理原則。所謂同一事件必須同一當事人
，就同一訴訟標的，而為同一訴之聲明，若此三者有一不同
，即不得謂為同一事件，自無一事不再理原則之適用。查被
告雖抗辯原告提起本件訴訟之前，已向本院提起99年度訴字
第1390號事件，二訴實質上均係基於「被告基於國華人壽被
接管之事實，因國華人壽接管人為釐清相關負責人應負賠償
責任之必要，而延長限制性處分之期間」之原因事實，應認
為同一事件，故原告之訴係屬同一事件，應依行政訴訟法第
107 條第1 項第7 款規定裁定駁回云云。然觀之原告本件行
政訴訟係請求確認被告99年3 月11日金管保財字第09902502
936 號及同期日金管保財字第09902502937 號函（合稱原處
分）違法，而99年度訴字第1390號事件則訴請確認被告98年
11月2 日金管保財字第09802511865 號及第09802511868 號
函違法，有卷附原告起訴狀在卷可稽。是原告就不同之行政
處分爭議其適法性，其訴訟標的，明顯不同，按諸上開說明
，自非屬同一事件，其先後起訴，要無違反前引行政訴訟法
第107 條第1 項第7 款之規定，且核無其他起訴不合法之情
形，則被告上開所辯，於法容欠允洽，不能採取。
二、事實概要：
原告原任國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽公司）
董事，因該公司財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之
虞，前經被告依保險法第149條第4項第2款及第5項規定，以
98年8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告，自98年8
月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定
基金（下稱保險安定基金）為接管人，且因原告於最近3 年
內曾擔任該公司董事，被告並依保險法第149 條之6 規定，
接連2 次禁止原告為財產之移轉、交付或設定他項權利，並
限制其出境，期限至99年3 月15日止確定在案。於上開期限
屆至前，因認仍有對原告續行保全之必要，乃於99年3 月11
日以金管保財字第09902502931 號、第09902502932 號、第
09902502933 號、第09902502934 號及第09902502935 號函
，通知有關機關或機構續予禁止原告之財產為移轉、交付或
設定他項權利，並限制其出境，期限均至99年4 月26日止，
而以原處分通知原告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，
遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
(一)按「行政行為之內容應明確。」、「行政行為，非有正當理
由，不得為差別待遇。」、「行政行為，應依下列原則為之
：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能
達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採
取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
」分別為行政程序法第5 條行政行為明確性原則、第6 條行
政行為之平等原則及第7 條行政行為之比例原則等明文規定
。被告限制原告出境及處分財產，係依據保險法第149 條之
6 規定，其理由為國華人壽公司於98年8 月4 日遭被告接管
，原告於最近3 年內曾擔任國華人壽公司董事，國華人壽公
司接管人，即保險安定基金為釐清國華人壽公司相關負責人
是否有應負賠償之責任，需就相關事項進行查核，故對原告
限制出境及財產處分云云；然而，國華人壽公司是否有應遭
接管之事實，被告並未明確載明，已有不當；另國華人壽公
司遭接管，與原告間應否負損害賠償關係，完全未見積極作
為及有效之調查報告；且倘（假設）原告應負損害賠償責任
，但未見被告向原告提起民事訴訟主張外，與原告遭限制出
境有何關聯性，未見載明；再者，國華人壽公司最近3 年內
曾擔任該公司之董事或監察人等，亦未相同一致對待地限制
出境及財產處分，其理由未見說明，實有違法情事；保險安
定基金在查核國華人壽公司財務期間，係肯認國華人壽公司
遭接管前之財報資料，但卻以限制原告出境及財產處分為手
段，亦屬違法。
(二)被告接管國華人壽公司之行為已有違法，進而對原告之限制
出境及財產處分，當然違法：
1.被告接管國華人壽公司之處分理由，係認為國華人壽公司
財務狀況已顯著惡化，經被告要求限期辦理增資而未能完
成，有損及被保險人權益之虞，故依保險法第149條第4項
第2款及第5項規定為接管處分，並委託保險安定基金為接
管人，組成接管小姐，接管國華人壽公司，此有被告98年
8月4日金管保財字第09802508242號函可稽。
2.惟國華人壽公司之保險業務，從無延遲給付賠償或無理由
拒絕賠償之情事；且至98年7 月底，國華人壽公司資產增
加為2,476.29億元，98年前7 月新契約保費收入，較去年
同期成長60.5％，總保費收入則較去年同期成長10.2％；
尤有甚者，被告前代表人陳沖主任委員於國華人壽公司遭
接管之當天，更明白宣示國華人壽公司業務是正常的，連
保險安定基金接管小組主委葉啟洲、召集人謝良瑾亦表示
「就算每個月都沒有新契約進來，國華人壽現金流量10年
內都沒問題。」等情，在在證明國華人壽公司之財務狀況
根本沒有顯著惡化，以致不能支付債務，或無法履行契約
責任或有損及保險人權益之疑慮，與保險法第149 條第4
項第2 款規定被告得為接管處分之要件不符。
3.再者，保險基金接管國華人壽公司後，竟在對國華人壽公
司毫無作為及改善之前提下，對國華人壽公司之財務、業
務逐步解禁，例如：解除不得新增業務員之限制，並准予
銷售各式新商品，連海外投資比例上限都已回復到25％，
甚至同意先減資30億元後，再增資60億元之方案，接管人
如此舉措，適足以證明國華人壽公司在接管前、後之財務
、業務面，確無二致，但不准國華人壽公司經營時為之，
卻在接管後大張旗鼓，接管處分之違法，更加明顯。
4.依上所陳，國華人壽公司財務狀況並未顯著惡化，亦無損
及被保險人權益之虞，故與保險法第149 條第4 項第2 款
之規定相同，被告竟依保險法第149 條之6 規定而將原告
為限制出境及財產處分，即屬違法。
(三)被告雖對國華人壽公司近3 年內曾擔任公司之董事、監察人
，或有違法嫌疑之職員皆為限制財產處分之處分，惟未明確
說明限制財產處分之理由：
1.按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5 條定有明
文；倘有違反，處分不無違法。國華人壽公司自98年8月4
日保險安定基金接管至對原告提起民事訴訟及假扣押之行
為，至少已逾1 年之期間，如此長期間之不循正常民事訴
訟，用未釐清原告損害賠償責任，而一昧地以限制原告出
境及財產處分為手段，應屬違法。
2.再者，原告究竟與被告認定國華人壽公司財務惡化間，有
何關聯及責任，非但未見被告調查說明，連國華人壽公司
之財務並非惡化乙節，都與事實不符，前已敘明，而且，
國華人壽公司倘有任何違法情事，應從書面事證，即可獲
悉全貌及實情，至於將原告為限制出境及財產處分，應無
任何必要性及關聯性。
3.被告將原告為限制出境及財產處分，究竟與查核國華人壽
公司財務間之必要性及關聯性為何，從未見具體說明，與
前揭行政程序法第6 條揭示之行政行為明確性原則有違，
此一處分，顯有違法。
(四)保險安定基金未依法在期限內為一定作為，進而違法限制原
告出境及財產處分，實有違法：
1.保險法第149 條之2 第3 項規定：「接管人接管保險業後
3 個月內未將全部營業、資產或負債移轉者，除有重建更
生之可能應向法院聲請重整外，應報請主管機關為清理之
處分。上述期限必要時，接管人得向主管機關申請展延。
」然保險安定基金自98年8 月4 日接管以來，已逾1 年多
之期間，非但未依前揭法條將國華人壽公司之全部營業、
資產或負債移轉，亦未有向法院聲請重整，或向被告為清
理處分之申報，反而積極地以經營者之身份，開始經營國
華人壽公司，此有前載保險安定基金對國華人壽公司為解
除不得新增業務員之限制，並准予銷售各式新商品，連海
外投資比例上限都已回復到25％，甚至同意先減資30億元
後，再增資60億元之方案等情事可證。
2.國華人壽公司於99年1 月14日奉接保險安定基金指示，完
成原告涉入股票交易缺失之稽核報告，而於稽核報告第6
點總結內容中，除認定原告在股票交易上應負擔約46.2萬
元之未實現損失；在股票管理授權部分，係以推測之方法
認定原告之賠償責任（按上開指摘，原告均以否認），並
遲於99年8 月間，始對原告提出假扣押之聲請，而於99年
10月7 日對原告提起民事損害賠償訴訟，然被告係於99年
3 月11日作成原處分，期間被告業已知悉上開稽核報告，
然被告顯然是故意不循私法途徑，對原告進行假扣押或民
事求償訴訟，而對原告採以限制憲法保障之基本人權為處
分，應有違比例原則及違法之情事等語。並求為判決確認
原處分違法。
四、被告抗辯略以：
(一)被告據以作成原處分之法律依據：
1.按「保險業經主管機關依第149 條第4 項規定為監管、接
管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保
險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或
機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請
入出境許可之機關限制其出境。」，保險法第149 條之6
定有明文。復按公司法第8 條第1 項規定「本法所稱公司
負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之
股東；在有限公司、股份有限公司為董事」，及同法同條
第2 項規定「公司之經理人或清算人，股份有限公司之發
起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行職
務範圍內，亦為公司負責人」。國華人壽公司於98年8 月
4 日經被告依法予以接管，而原告自95年6 月9 日至98年
3 月2 日曾擔任國華人壽公司之董事，為保險法第149 條
之6 所稱之負責人，故被告依據前揭條文之規定，通知有
關機關或機構限制原告出境及禁止原告財產為移轉、交付
或設定其他權利，乃合法有據。
2.前揭保險法第149 條之6 係於90年7 月9 日新增，其立法
目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財
產或有逃匿之虞。是以，主管機關一旦依法為監管、接管
、勒令停業清理或命令解散之處分，自得依據該條文之規
定對保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產為禁止移轉
、交付或設定他項權利及限制出境之處分。該等處分係為
緊急性保全之處分，目的在維護保戶及公司債權人之權益
。因國華人壽公司於98年8 月4 日經被告依法予以接管，
而原告於95年至98年間曾擔任國華人壽公司之董事，被告
依據前揭條文之規定，通知有關機關或機構限制原告出境
及禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，乃合法有
據。是故原告於收受被告98年8 月4 日金管保財字第0980
250824A 號函及金管保財字第0980250824E 號函通知內政
部入出國及移民署限制原告出境，並通知有關機關或機構
禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利時，並未有所
異議。
3.因接管人保險安定基金為釐清相關負責人是否有應賠償之
責任，有必要就相關事項進行查核，是以，被告在接管人
釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要延長該等限
制性處分之期間以維護受接管保險業保戶及相關債權人之
權益，並非依法無據，且未違反平等原則。蓋保險業負責
人於執行職務如造成公司損害，除應依公司法及民法規定
負擔損害賠償之侵權責任外，倘符合保險法第153 條之要
件時，更應對公司之債權人負連帶無限清償責任。關於董
事一般民事賠償責任及保險法第153 條所定之無限清償責
任部分，接管人續就公司法第23條所規定負責人之注意義
務及侵權行為責任事項辦理查核工作。因此，在被告所委
任之接管人尚未釐清相關責任前，仍應續行限制性處分，
以維全體保戶及公司債權人之權益。
4.再者，因保險法第149 條之6 係為緊急性保全之處分，故
未就該等限制性處分之期限為限制，亦未以取得受接管保
險業之調查報告為要件。是以，原告要求被告提供原處分
作成所依據之調查報告及理由，以及為何不立即採以民事
訴訟或假扣押等資料，用以認定原處分之適法性，顯與前
揭條文之規範意旨相悖，而無調查之必要。蓋被告係基於
接管人尚未釐清相關負責人應負之賠償責任，而認有必要
延長限制性處分之期間，並非基於某一特定之調查報告。
再者，有權向相關負責人求償者為國華人壽公司，被告無
權採以民事訴訟或假扣押，原告之主張顯有悖於法律之規
定。綜上，被告在國華人壽公司接管人釐清相關負責人應
負之賠償責任前，認有必要延長限制性處分之期間以維護
受接管保險業保戶及相關債權人之權益，並未違反依法行
政原則。
(二)謹就國華人壽公司董監事責任釐清處理情形說明如下：
1.保險安定基金依法受託擔任接管人後，委託環宇法律事務
所進行法律查核，並另行委託安永財務管理諮詢服務股份
有限公司進行財務查核，以釐清國華人壽公司相關負責人
是否有應賠償之責任。
2.接管人依據初步查核結果陸續提供查核報告並擇定應進一
步調查之事項，被告亦依據接管人所提供之查核報告，逐
步解除部分董事、監察人之出境限制或禁止財產移轉處分
。嗣接管人完成與原告相關之應調查事項查核，接管人已
決定對原告等人進行訴訟程序，故於99年7 月間向案關法
院遞狀聲請假扣押案關人等之財產。目前接管人雖已取得
案關法院之執行命令，惟因部分銀行就假扣押標的範圍聲
明異議，故尚未完成扣押程序。被告將於接管人完成民事
保全程序後，解除限制原告出境及禁止財產為移轉、交付
或設定他項權利等處分。
3.原告以稽核報告係於99年1 月14日所為，故認為被告於原
處分作成時業已知悉該稽核報告，卻不循私法途徑，對原
告進行假扣押或民事求償訴訟云云，實屬謬論，而不足採
。蓋該稽核報告乃國華人壽公司之內部資料，如何能推論
被告於99年3 月11日作成處分前已知悉。再者，被告須俟
接管人釐清國華人壽公司相關負責人應負賠償責任並完成
保全程序後，始得解除限制原告出境及禁止財產為移轉、
交付或設定他項權利等處分。故縱使被告於99年3 月11日
作成處分前已知悉該稽核報告之內容，因接管人仍持續進
行釐清責任之查核工作，被告亦不能解除限制原告出境及
禁止財產為移轉、交付或設定他項權利等處分。茲再次強
調，有權向相關負責人求償者為國華人壽公司，被告無權
對原告進行假扣押或民事求償訴訟，原告之主張顯有悖於
法律之規定。
(三)原告指稱接管處分違法，進而主張原處分亦當然違法云云，
惟如前所述，被告係依據保險法第149 條第4 項第2 款規定
對國華人壽公司予以接管處分，並無所稱違法接管之情事。
再者，該接管處分之性質係具有執行力之行政處分，此類行
政處分一旦生效，即有執行力。故被告基於國華人壽公司為
受接管保險業之事實，援引保險法第149 條之6 之規定，通
知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權
利之處分，並函請入出境許可之機關限制其出境，實依法有
據。有關原告質疑被告接管國華人壽公司之適法性、解除國
華人壽公司財務業務限制及接管人為何未於3 個月內將國華
人壽公司之全部營業、資產或負債移轉，亦未向法院聲請重
整或向被告為清理處分之申報等情事，核與本案無關，而無
審酌之必要。且原告已於99年2 月25日就接管處分提起訴願
，經行政院於99年5 月18日作成訴願駁回之決定，而原告並
已於99年7 月27日向鈞院提起99年訴字第1512號行政訴訟，
目前該案件仍於鈞院審理中。
(四)原處分並未違反行政程序法所定之明確性原則、平等原則或
比例原則：
1.按行政程序法第5 條規定「行政行為之內容應明確」，如
前所述，被告因國華人壽公司財務狀況顯著惡化，經要求
限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞而予
以接管處分，並以「國華人壽接管人財團法人保險安定基
金為釐清國華人壽相關負責人是否有應賠償之責任，需就
相關事項進行查核」為由，依據保險法第149條之6規定禁
止原告出境並就其財產為移轉、交付或設定他項權利。是
以，原處分內容甚為明確，並未有原告所稱違反明確性原
則之情事。
2.次按行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由
，不得為差別待遇。」亦即，行政機關非有正當理由，作
成行政行為時，對行為所制約之對象，不得為差別待遇。
所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平
等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之
差異及立法目的而為合理之不同處置」（司法院釋字第21
1 號解釋）。故行政機關作成各種單方行政行為時，如係
基於事物之本質上之不同，而為合理之差別待遇，亦與平
等原則無違。是以，被告在接管人釐清相關負責人應負之
賠償責任前，認有必要對原告延長該等限制性處分之期間
以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益，並非依法
無據，且未違反平等原則。
3.末按行政程序法第7 條規定，行政行為應依下列原則為之
：(1)採取之方法應有助於目的之達成；(2)有多種同樣能達
成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；(3)採取
之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
如前所述，被告為維護受接管保險業即國華人壽公司保戶
及公司債權人之權益，以避免該等負責人有脫產逃亡之虞
，故依保險法第149 條之6 規定，對最近3 年內所有曾擔
任國華人壽公司之董事及監察人之財產均為禁止財產移轉
、交付或設定他項權利及限制出境之處分；其後，被告在
接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對原
告延長該等限制性處分之期間以維護受接管保險業保戶及
相關債權人之權益。是以，原處分之作成確實有助於目的
之達成，且依據前揭條文之規定並無其他方法可供選擇。
故被告依法作成原處分，並未違反比例原則。
(五)關於原告主張被告僅針對原告及訴外人翁世華作成禁止移轉
、交付或設定他項權利及限制出境之處分乙節；被告接管國
華人壽後，已依保險法第149 條之6 規定，對於3 年內董監
事作成同樣限制性處分，並非僅針對原告及翁世華。經接管
人委請專業人員進行查核之後，被告即逐步解除前開限制性
處分；部分董監事已釐清應賠償責任，並無再予限制之必要
，目前僅剩原告及翁世華。因接管人查有事證，業已向民事
法院提起賠償請求，故被告依據保險法第149 條之6 作成限
制性處分，應無違誤。被告最初為避免限制性處分時間過長
，故第一次僅限制3 個月，嗣因查核過程中發現許多新事證
，基於查核需要，有必要繼續延長等語。並聲明求為判決駁
回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為被告作成原處分延長限制原告出境之時
間，並限制原告處分其財產，是否適法？
六、本院判斷如下：
(一)按保險法第149 條之6 規定：「保險業經主管機關依第149
條第4 項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處
分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員
，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他
項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」其立法
理由為：「為防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉
財產或有逃匿之虞，爰參考關稅法第25條之1 及稅捐稽徵法
第24條，規定主管機關得通知有關機關或機構就保險業及其
負責人或有違法嫌疑職員之財產禁止其移轉、交付或設定他
項權利，並函請入出境許可之機關限制其出境。」第149 條
第4 項規定：「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支
付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞
時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：一、監管
。二、接管。三、勒令停業清理。四、命令解散。」公司法
第8 條第1 項規定：「本法所稱公司負責人：在無限公司、
兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份
有限公司為董事。」
(二)經查：
1.被告因國華人壽公司因財務狀況顯著惡化，有損及被保險
人權益之虞，而依保險法第149條第4項第2款及第5項規定
，公告自98年8月4日下午5 時30分起予以接管，並委託保
險安定基金為接管人，有卷附被告98年8 月4 日金管保財
字第09802508241 號公告可憑（見原處分卷第46頁）。再
者，原告因自國華人壽公司被接管起回溯3 年內，曾擔任
該公司董事，而經被告於98年8 月4 日依保險法第149 條
之6 規定，通知有關機關或機構，自公告接管日下午5 時
30分起至98年11月3 日止，禁止原告之財產為移轉、交付
或設定他項權利，並限制其出境；其後，被告復作成98年
11月2 日金管保財字第09802511865 號及第09802511868
號函，以及98年12月29日金管保財字第09802513527 號、
第09802513528 號函續為禁止財產處分及限制出境之處分
；嗣於上開期限屆至之前，被告認仍有保全之必要，又以
原處分續行禁止原告之財產為移轉、交付或設定他項權利
，並限制其出境，期限均至99年4 月26日止，原告不服提
起訴願，復遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有被告
98年8 月4 日以金管保財字第09802508246 號、第098025
08247 號、第09802508248 號、第09802508249 號、第09
80250824A 號、第0980250824E 函、98年11月2 日金管保
財字第09802511865 號、第09802511868 號函、98年12月
29日金管保財字第09802513527 號、第09802513528 號、
99年3 月11日金管保財字第09902502931 號、第09902502
932 號、第09902502933 號、第09902502934 號及第0990
2502935 號函、原處分及訴願決定等件在卷可按（見原處
分卷第30至43頁、第46頁、第48至55頁、第63至69頁），
堪信屬實。
2.復按行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之公
法上權利義務關係。易言之，有效之行政處分效力，除拘
束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原
則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。
故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤
銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處
理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭
對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基
礎之另一行政處分有不合法而應予撤銷之情事，在該行政
處分未經法定程序予以撤銷，行政法院仍不能逕行否定其
效力，此參照行政程序法第110 條第3 項之規定可明。查
本件原告係不服原處分經訴願決定駁回後，提起本件行政
訴訟，足認本件行政爭訟之對象係原處分，並非被告98年
8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告接管國華人壽
公司之處分，且經核上開接管處分，不具無效或失效事由
，復無因違法經撤銷而失效之情形，自具存續力，本院及
兩造俱應受其拘束，無從否定其效力。易言之，被告前開
接管處分已發生其規制效力，本件應審查者，在於被告認
定原告在國華人壽公司被接管之前回溯3 年間擔任該公司
之董事，而作成原處分續行禁止其處分財產及限制出境有
無違法。是以原告於本件訴訟爭執被告所為接管國華人壽
公司之處分構成違法，進而主張原處分違法，於法容非所
許，無從採憑。
3.原告雖復主張被告作成原處分續行禁止原告處分財產及限
制其出境，違反比例原則、平等原則或明確性原則云云。
惟揆諸前引保險法第149 條之6 規定旨趣，在於保險業經
主管機關命接管後，接管人須清查其業務及財務上一切帳
冊、文件與財產情況，以釐清保險業負責人或有關職員之
責任，並為必要因應措施。故主管機關為免保險業負責人
或有關人員逃匿脫產之虞，俾接管人能順利進行清查程序
，自得對保險業負責人或有違法嫌疑之職員，為禁止財產
移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分。再上揭禁
止財產處分及限制出境之處分，既屬必要之保全手段，如
清查程序尚未完結，接續延長其期限，要非法所不許。本
件原告在被告作成接管處分之前3 年內曾擔任國華人壽公
司董事，被告公告接管處分之同時，對原告為禁止財產處
分及限制出境之處分，以利清查，於法自屬有據。再衡諸
接管人在清查中，核認原告有違背受任人應行注意義務之
情事，嗣已向臺灣臺北地方法院起訴請求損害賠償，該民
事訴訟現仍繫屬中，為兩造所不爭執，並有卷附原告提出
之國華人壽公司民事起訴狀影本（見本院卷第41頁至45頁
）及國華人壽公司接管人保險安定基金99年10月19日接國
華人字第0990000566號函及附件（見本院卷第74至77頁）
可稽，顯見清查程序尚未終結，原告之賠償責任範圍猶待
法院判決確定予以釐清，被告續行對原告為上開保全處分
，自屬有必要，殊難謂原處分有違反比例原則。再者，國
華人壽公司原來其他董、監事是否亦應同受保全處分，則
涉及各該董、監事就其處理之業務，有無違反注意義務，
致國華人壽公司受損害之事證認定問題，被告本得斟酌各
個董、監事之實際情節，而為差別處置，要不能因被告未
一併對全體董監事延長保全處分，即謂原處分有差別待遇
之情形。至於原告主張原處分違反明確性原則乙節，按「
行政行為之內容應明確」固為行政程序法第5 條所明定。
且行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其
法令依據，亦據同法第96條第1 項第2 款定有明文。但觀
諸前開各該規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成
行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以
資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以
獲得救濟之機會。故書面行政處分所記載之事實、理由及
其法令依據，如已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其
依據之法令，即難謂有違反明確性原則，法律並非課予行
政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等巨細
靡遺予以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第59
4 號判決意旨參照）。經稽之原處分已載明國華人壽公司
接管人為釐清相關該公司之相關負責人應負賠償之責任，
須就相關事項進行查核，而依保險法第149 條之6 規定，
就原告之存款、不動產、車輛、有價證券等財產，除存放
於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告
之同意後，在自98年8 月4 日起累積提領總額不超過新臺
幣300 萬元額度內提領外，禁止為移轉、交付或設定他項
權利，並限制原告出境，且限制期間除被告認有延長必要
外，自99年3 月16日至同年4 月26日止等語。核其記載已
足使原告知悉其受保全處分之原因及理由，難認有不明確
之情形。況參照最高行政法院97年度判字第214 號判決意
旨略以：「…書面行政處分應記載之『理由』除指認定事
實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外
，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理
由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人
為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴
願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理
由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114
條第1 項第2 款補記理由程序，該行政處分原未載明理由
之瑕庛即已告治癒。…」經稽之訴願決定書所載駁回訴願
之理由，顯已就原告所提各節疑惑，補述不採之理由，尤
不能謂原處分有原告所指不明確之瑕疵。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採，被告依保險法第
149條之6規定，以原處分於上開期間內續行禁止原告處分財
產及限制其出境，認事用法並無違誤，原告請求確認原處分
違法，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核
與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁
法 官 蔡 紹 良
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 林 俞 文
留言